LAS CONFERENCIAS DE PRESIDENTES Y OTROS INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN, MULTILATERALES Y BILATERALES, PROPIOS DE LOS ESTADOS FEDERALES Y AUTONÓMICOS

Desde que se aprobaron los Estatutos de Autonomía, se ha producido en España lo que podríamos denominar como “federalismo de la centrifugación”, caracterizado por una cesión de competencias de los órganos centrales a los órganos autonómicos, sin que se establecieran mecanismos constitucionales suficientes, ni tan siquiera a través del “bloque de la constitucionalidad” para introducir lo que es básico en los sistemas fuertemente descentralizados, como son los órganos de colaboración entre los distintos niveles competenciales.

Los instrumentos de cooperación, en los Estados complejos, como los federales y, en nuestro caso, el Estado de las autonomías, constituyen la única posibilidad de encauzar racionalmente la toma de decisión cuando existen diversos niveles competenciales. Y son básicamente dos, los instrumentos generales de esta cooperación: Los multilaterales y los bilaterales. Esta cooperación multinivel es necesaria porque se trata de poder realizar políticas con sentido, es decir, con coherencia, dadas las instituciones y órganos político-administrativos implicados en el asunto. Por ello, tiene diversos mecanismos de desarrollo: – Los órganos multilaterales: Conferencias de Presidentes (el Presidente del Gobierno de España con los presidentes autonómicos), Conferencias sectoriales (por materias, con el ministro del ramo y los consejeros autonómicos) y el Consejo de la Política Fiscal y Financiera.- Conferencias bilaterales, entre el Gobierno español y el de cada Comunidad Autónoma. La regulación básica sobre estos instrumentos de cooperación se encuentra en la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público, excepto para el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que fue creado y está regulado en la LOFCA (Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas).

La Conferencia de Presidentes, como su nombre indica, consiste en la reunión del Presidente del Gobierno español con los presidentes de los gobiernos de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. Tiene por objeto la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas, estando asistida para la preparación de sus reuniones por un Comité preparatorio del que forman parte un Ministro del Gobierno, que lo preside, y un Consejero de cada Comunidad Autónoma. La toma de decisiones es flexible, existiendo un procedimiento «rápido» y, además, es también posible la adhesión sucesiva a las decisiones de la Comisión, es decir, que quienes no hayan asistido pueden adherirse posteriormente a lo acordado.

En el marco de esta cooperación multilateral se creó también el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que es quien tiene que realizar las propuestas de reforma de la financiación de las Comunidades Autónomas así como tomar decisiones relativas a los asuntos fiscales y financieros. Contrariamente a lo que afirman los corifeos del secesionismo, este Consejo tiene auténtica voz y voto en estas cuestiones. En él se deben plantear todas aquellas cuestiones que tienen que ver con la reforma y actualización de la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) previamente a que el Gobierno elabore el proyecto de ley que después tendrá que discutir y aprobar, en su caso, el Parlamento, es decir, las Cortes Generales.

Existen también las Comisiones sectoriales, sobre educación, sanidad, comercio, etc. etc. que reúnen, según materias, a la Administración del Estado con la de las Comunidades Autónomas en su conjunto, para acordar las políticas comunes reguladas por la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía. Son informadas de los proyectos de ley que puedan estar relacionados con la materia competencial concreta, establecen planes de coordinación e instrumentos de información.

Otro instrumento de colaboración es la Comisión bilateral entre el Gobierno y una comunidad autónoma concreta. Estas comisiones bilaterales fueron creadas a finales de los años 80, a partir del precedente de las comisiones de traspasos de competencias y sin previsión legal específica, las Comisiones Bilaterales de Cooperación se formaron como órganos bilaterales de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, regulándose cada una de ellas por sus respectivas normas internas de funcionamiento. La primera regulación con rango legal de las Comisiones Bilaterales de Cooperación se produce mediante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común. El artículo 5.2 de la misma define aquéllas como órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma. Estas Comisiones se reforzaron con la reforma del artículo 33 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, que les atribuye la finalidad de evitar el planteamiento de conflictos ante el Tribunal Constitucional. Finalidad muy loable, pero que ha dado pocos resultados. No se trata, pues, de algo nuevo, pero sí de un instrumento de cooperación que ha pasado por varias etapas y que ha dado lugar a dos tipos de comisiones bilaterales: estatutarias, si las regula el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de que se trate, o extraestatutarias si no están en los Estatutos y siguen las bases legales que acabo de señalar. La mayor parte de los Estatutos de Autonomía de nueva generación, aprobados en 2006 y 2007, regulan de manera mucho más extensa la cooperación bilateral, fundamentalmente a través de Comisiones Bilaterales, pero en otras comunidades autónomas también se han creado comisiones bilaterales, con base no estatutaria sino legal. Sea cual sea la base jurídica, lo que importan son las funciones que tienen que desarrollar estas comisiones, que no pueden coartar la capacidad del Estado para la definición y coordinación de las políticas territoriales, tal como ha sido definido en la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el art. 183 (y conexos) del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Se trata, pues, de una comisión que sólo puede actuar en el marco de lo que atenga a las partes que la forman, no a la definición del marco estatal general ni a lo que pueda incidir en las competencias del resto de las Comunidades Autónomas.

Hay que tener cuidado en no confundir la Comisión bilateral con esa pretendida «mesa de negociación» que quieren impulsar desde el secesionismo catalán y que el Gobierno español no ha reunido todavía aunque amaga con hacerlo cuando le conviene. Esa mesa de negociación no tienen ninguna regulación legal; está fuera de todo criterio de legitimidad política y jurídica y sólo responde a los intereses particulares de algunos. Es, pues, totalmente rechazable.

En este contexto, si algo es necesario reforzar, para encontrar una salida programada a los problemas que tiene la estructura territorial y su funcionamiento a medio plazo, sobre todo por los graves problemas que nos han generado los nacionalismos (todos, no sólo el catalán), es la práctica multilateral, fundamentada en el principio de la lealtad federal. Estados Unidos y, sobre todo, Alemania o Austria, funcionan razonablemente bien, dentro de la diversidad que la compleja estructura federal comporta, porque los instrumentos de cooperación política y técnica mantienen un funcionamiento regular y sirven para desbloquear las naturales divergencias que los Estados compuestos (federales, autonómicos, regionales… según la nomenclatura en cada caso) pueden presentar. El Estado mantiene competencias que no está ejerciendo (a los gobernantes de turno compete explicar por qué no lo hacen) y esta desidia está originando que no se controle que el desarrollo autonómico concuerde con las bases estatales, o que no se ejerzan los instrumentos de coordinación general constitucionalmente previstos.

Pero lejos de esta consideración, los gobiernos del País Vasco y Cataluña se niegan sistemáticamente a participar en los órganos multilaterales de cooperación y todo lo quieren situar, cuando no en la pretendida autodeterminación, en la bilateralidad con el Estado. Ello no es posible, porque en cuanto una materia traspasa el ámbito de una Comunidad Autónoma, nos situamos en un contexto en el que la bilateralidad no puede entrar a toma decisiones que afecten al resto, como así ha venido siempre acordando el Tribunal Constitucional, y muy claramente, en la sentencia relativa al Estatuto de Cataluña de 2006. De ahí que la actitud de Torra y Urkullu, negándose a tratar los temas en la Conferencia de Presidentes o en otros instrumentos multilaterales, entre otras cosas, en la necesaria cooperación que debe existir a todos los niveles (autonómico, estatal y europeo) en relación con las medidas a tomar para afrontar la crisis sanitaria y socioecónomica en la que estamos inmersos, además de ser contraria a la legalidad vigente, muestra una deslealtad de alto grado, tanto mayor como más intensos son los efectos de esta crisis. Incluso El Rey Felipe VI ha anunciado su presencia en la próxima Conferencia, que ha de tener lugar en próximos días, lo que muestra la gran importancia que este instrumento de colaboración tiene en un Estado con distribución de competencias como el nuestro, máxime en esta complicada crisis que estamos atravesando. Buscar pretendidas argucias legales para negarse a la cooperación muestra un actitud indigna en quienes promuevan la no asistencia a la Conferencia de Presidentes, que debe obtener cumplida respuesta por parte del resto de actores jurídico-políticos concernidos por la búsqueda de soluciones a este terrible problema.