La sentencia del TC sobre la Ley de educación vigente en Cataluña incide en el núcleo duro del derecho a la educación y el reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma. Aborda el núcleo central de qué tiene que ser la educación en el Estado de las Autonomías y, como veremos a continuación, cuestiona abiertamente el “modelo catalán” en todos sus elementos esenciales. Ello tiene que derivar en un cambio legislativo autonómico inminente, puesto que, declaradas contrarias a la Constitución y, por lo tanto nulas de pleno derecho pro futuro, las líneas básicas del modelo, no cabe otra salida que realizar una nueva regulación.
Ya en el primer fundamento jurídico, la sentencia centra la discusión: ¿Es posible que Cataluña tenga un “modelo propio” educativo que no esté sujeto a las bases estatales que prescriben el art. 27 y el art. 149.1.30 de la Constitución?
Antes de entrar en el detalle hay que advertir que se trata de una sentencia en un recurso de inconstitucionalidad sobre el contenido de una ley autonómica por lo que lo que el TC puede hacer es examinar únicamente si los artículos de la ley son o no inconstitucionales. No se puede entrar, en estos recursos, en la forma en la que se aplican las leyes, pues para ello los competentes son los tribunales ordinarios y, cuando se agotan los recursos ante ellos, se puede presentar un recurso de amparo, sobre el caso concreto, ante el TC y, subsidiariamente, tras agotar los recursos ante los tribunales españoles, ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En el recurso de inconstitucionalidad, pues, la forma de aplicar la ley no es objeto del recurso, sino que únicamente lo es el contenido de la ley. Lo explico porque leo mucho comentario acerca de cómo se aplican las leyes en Cataluña, materia que no es ni puede ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad.
Sentado el objeto del recurso, veamos el contenido de la sentencia.
1.- Como cuestión preliminar, el TC aclara, en el fundamento jurídico 1 (FJ1) que “numerosos preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que los recurrentes consideraron vulnerados por la ley impugnada, fueron modificados con posterioridad a la formalización del recurso de inconstitucionalidad por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE). Entre los concretos aspectos relacionados con cuestiones planteadas en la demanda en los que la LOMCE tuvo incidencia, cabe mencionar los relativos al curriculo, a las evaluaciones de fin de etapa y a la enseñanza en lenguas oficiales. En cuanto al currículo, la LOMCE encomendó al Gobierno la fijación de los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación de sus aspectos básicos para garantizar una formación común y la homologación de los títulos. Asimismo, se propuso reforzar en todas las etapas el aprendizaje de materias troncales y proporcionar la necesaria flexibilidad. En relación con las evaluaciones externas de fin de etapa, su diseño fue una de las principales novedades de la LOMCE, que optó por sustituir la anterior evaluación de diagnóstico de la adquisición de las competencias básicas por un procedimiento de evaluación individualizada mediante un sistema de pruebas de fin de etapa cuya superación, en el caso de la educación secundaria y el bachillerato, es necesaria para la obtención de los respectivos títulos académicos. Por último, en cuanto a la enseñanza de las lenguas cooficiales, la LOMCE incorporó a la LOE una disposición adicional (trigésima octava) dirigida específicamente a regular esta materia. La LO M CE, además, modificó, en su disposición final segunda, algunos preceptos de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación (LODE), relativos a los centros educativos concertados, y derogó la disposición adicional primera de dicha ley sobre delimitación competencia!.” Si no se tiene en cuenta el carácter básico de estas disposiciones de la LOMCE tampoco se entiende cómo el TC lo aplica al control sobre la ley catalana, pues al ser la LOMCE posterior a la ley catalana de educación, ésta hubiera tenido que adaptarse a la otra respetando las competencias básicas del Estado.
¿Por qué el TC utiliza la LOMCE? Para la delimitación de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, dada la parca e insuficiente regulación constitucional, desde sus primeras sentencias, el TC aplica lo que denomina el “bloque de la constitucionalidad” para especificar el reparto. El “bloque”, construcción interpretativa de influencia francesa, está formado por la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las leyes orgánicas de desarrollo que contengan disposiciones básicas cuando así lo establezca la Constitución (es lo que hacen el art. 27 y 149.1.30 CE). Por lo tanto, la LOMCE, que es ley orgánica que establece bases, forma parte del “bloque” y debe ser tenida en cuenta por la legislación autonómica en materia educativa, de ahí que el TC recurra a ella para el esclarecimiento de las competencias. Y así lo manifiesta en el FJ 2: “»el control sobre las normas que incurren en un posible exceso competencia! debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de constitucionalidad vigentes en el momento de dictar sentencia».
2.- El TC afirma que el hecho de que el Estatuto de Autonomía califique de exclusivas o compartidas las competencias de la Generalitat en materia educativa, ello no las sitúa fuera del alcance de las reservas en favor del Estado establecidas por los artículos 27, 81.1 y 149.1.30 CE, es decir, que incluso las exclusivas están también sujetas a las bases establecidas por la legislación del Estado.
Como competencias, pues, exclusivas pero sujetas a las reservas estatales, el Estatuto de Autonomía incluye en el art. 131.2: regulación de órganos de participación y consulta en la programación de la enseñanza; determinación de los contenidos educativos del primer ciclo de educación infantil; creación, desarrollo organizativo y régimen de los centros públicos; inspección, evaluación interna y garantía de la calidad del sistema educativo; régimen de fomento del estudio, de becas y de ayudas; formación permanente del personal docente, servicios educativos y actividades extraescolares y aspectos organizativos de la enseñanza no presencial.
Como competencias compartidas, en el art. 131.3 EAC se establecen las submaterias siguientes: la programación de la enseñanza, su definición y la evaluación general del sistema educativo; la ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa; el establecimiento de los correspondientes planes de estudio incluida la ordenación curricular; el régimen de fomento del estudio, de becas y de ayudas estatales; el acceso a la educación y el establecimiento y la regulación de los criterios de admisión y escolarización del alumnado en los centros docentes; el régimen de sostenimiento con fondos públicos de las enseñanzas del sistema educativo y de los centros que las imparten; los requisitos y condiciones de los centros docentes y educativos; la organización de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos; la participación de la comunidad educativa en el control y gestión de los centros docentes públicos y de los privados sostenidos con fondos públicos; la adquisición y pérdida de la condición de funcionario o funcionaria docente de la Administración educativa, el des arrollo de sus derechos y deberes básicos, así como la política de personal al servicio de la Administración educativa.
Finalmente, el apartado 4 del art. 131 EAC atribuye a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia ejecutiva sobre la expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales estatales.
Así, pues, la Generalitat no tiene competencia exclusiva absoluta en materia de educación. Siempre está sujeta a las bases estatales, incluso en las competencias que se establecen como exclusivas en el Estatuto de Autonomía. No digamos, entonces, respecto de las compartidas, puesto que lo que regule el Estado vincula entonces a la Comunidad Autónoma en su respectivo ámbito de competencia. Y si la competencia es ejecutiva, la Comunidad Autónoma no puede legislar, pues la competencia es sólo de ejecución de la legislación estatal.
Es necesario tener claro este reparto competencial que, aunque al nacionalismo no le gusta y por ello lo “esconde”, es el que está vigente en toda España, incluida Cataluña. El propio TC, en esta sentencia, lo deja bien claro: Incluso si la legislación autonómica no menciona las reservas o bases estatales, éstas son plenamente vigentes y no pueden ser vulneradas. Afirma el TC que (FJ 4): “Tampoco es necesario en modo alguno que, en los preceptos legales que desarrollan las competencias autonómicas, se haga una salvaguarda expresa de las competencias del Estado concernidas en la materia para sostener su constitucionalidad ni para que el Estado pueda legítimamente ejercer las competencias que le reserva la Constitución y que condicionan, evidentemente, la regulación autonómica.”
3.- El régimen de la lengua en la enseñanza se incluye dentro de las competencias compartidas porque la LOMCE, como ley básica, atribuye al Gobierno de la Nación «[e]l diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta Ley Orgánica” (FJ 5).
Además, específicamente sobre las lenguas, el TC afirma que, “tanto en educación primaria, como en educación secundaria obligatoria y en bachillerato (arts. 18, 24, 25, 34 bis y 34 ter LOE), dispone que la asignatura de «Lengua castellana y literatura» tendrá el carácter de asignatura troncal, mientras que la «Lengua cooficial y literatura» se incluirá en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica en las comunidades autónomas que la poseen” (remite a la LOE en lo que está vigente en la LOMCE)”. Al tener el castellano carácter de asignatura troncal, dispone el TC que el Estado “fija los contenidos, estándares evaluables y horario mínimo, y las comunidades autónomas pueden complementar contenidos y criterios de evaluación durante la etapa y fijar horario máximo”.
Así, pues, como el régimen de la lengua, mal que le pese al nacionalismo, es competencia compartida (la exclusividad mencionada en el EAC no comporta la aplicación de las bases estatales y ello la convierte en compartida). De ahí que, según el TC, los centros estén obligados a programar «las actividades necesarias para garantizar que todos los alumnos mejoren progresivamente el conocimiento de las dos lenguas oficiales», y que “los currículos deben garantizar el pleno dominio de las lenguas oficiales catalana y castellana al finalizar la enseñanza obligatoria, de acuerdo con el marco europeo común de referencia para el aprendizaje, la enseñanza y la evaluación de las lenguas». Y ello también para los estudiantes extranjeros que accedan al sistema educativo de la comunidad autónoma.
Evidentemente, lo que el TC establece en esta sentencia no es compatible con la forma en que se ha implantado, mediante la llamada “inmersión lingüística” en Cataluña, puesto que no se garantiza el marco de igual dominio de ambas lenguas para toda la población educativa. Se impone, pues, una reforma legal en esta materia para adaptarla al contenido constitucional que el TC recuerda en su sentencia. Ello va a significar que el mismo trato que se da al catalán tenga que ser también atribuido al castellano y corresponde a la Generalitat garantizar que así sea. El TC declara el sentido de la norma, pero quien la aplica es la Comunidad Autónoma. Por lo tanto, corresponderá a la Generalitat promover la reforma normativa, que al tener rango legal deberá ser aprobada en el Parlamento de Cataluña. Con ello se sigue el criterio que ya estaba jurisprudencialmente establecido de que tanto catalán como castellano deben ser lenguas vehiculares en la enseñanza. El TC lo reafirma, pero no es competente para determinar el régimen organizativo, puesto que ello sí es competencia de la Generalitat, quien, al implantarla, debe tener en cuenta lo dispuesto por el TC.
En esencia, no se “avala” como alguna prensa ha intentado hacer creer, el régimen de inmersión lingüística, sino todo lo contrario. Otra cosa serán los problemas que continuaremos teniendo para hacer efectivas las sentencias. Y que habrá que abordar en toda su extensión, imputando desobediencia a los órganos autonómicos si es necesario.
4.-En cuanto a la ordenación de las enseñanzas, que es otra competencia compartida que debe respetar las bases estatales, el TC considera (FJ 6) que la regulación de la Ley catalana sobre el currículo no se ajusta a las bases establecidas en la LOMCE porque, pese a repetir grosso modo el grueso de la regulación de ésta, omite elementos importantes en ella establecidos. La omisión, para el TC, equivale a contradicción. Por ello se declara contrario a la Constitución el art. 52. 1 LCEd que no puede ser aplicado. El currículo, pues, deberá ser establecido de nuevo teniendo en cuenta que respecto de las etapas más vertebrales del sistema educativo (educación primaria, secundaria y bachillerato) se diferencia entre tres tipos de asignaturas (troncales, específicas y de libre configuración) y tres aspectos de su regulación (contenidos comunes, estándares de aprendizaje y horarios lectivos), cuya concreción se distribuye para cada tipo de asignatura y para cada aspecto entre la Administración estatal y las autonómicas A lo cual se unen las nuevas evaluaciones finales de esas etapas, cuyos criterios de evaluación, características y diseño de la convocatoria son fundamentalmente estatales.”
El art. 58.2 LCEd identifica cinco finalidades de la educación primaria «de acuerdo con las competencias básicas fijadas en el currículo». Cuatro de ellas son declaradas anticonstitucionales por no respetar taxativamente las bases y deberán, pues, ser reformuladas en una reforma legislativa. Son las siguientes: a) Desarrollar las capacidades personales y las habilidades sociales. b) Adquirir y desarrollar las habilidades y las competencias relativas a la expresión y la comprensión orales, la expresión escrita y la comprensión lectora, las competencias en matemáticas básicas y las competencias necesarias para el uso de las nuevas tecnologías y de la comunicación audiovisual. c) Desarrollar la capacidad de esfuerzo, de trabajo y de estudio. d) Expresar el sentido artístico, la creatividad y la afectividad. Esta regulación “se parece” pero no sigue a las bases estatales, por lo que crea confusión y debe ser anulada. Sólo se salva, por ser algo complementario, lo que se regula en el punto e) relativo a “conocer los elementos básicos de la historia, la geografía y las tradiciones propias de Cataluña». Es necesario, pues, volver a establecer legalmente “las competencias básicas fijadas en el currículo” con relación a la educación primaria.
Por motivos parecidos son declaradas anticonstitucionales las evaluaciones previstas en el art. 58.e de la Ley catalana, así como la regulación que esta ley establece sobre la ordenación de la educación secundaria, que deberán ser reguladas de nuevo conforme a las bases estatales.
En todos estos casos, es importante observar que la técnica legislativa utilizada en Cataluña ha sido la de “diluir” o “esconder” o regular con imprecisiones las materias en las que se tienen que seguir las bases estatales. Es muy importante que el TC advierta que las bases no pueden ser tergiversadas ni introducidas subrepticiamente, mediante redacciones parecidas que provocan confusión, dentro de la legislación autonómica.
5.- Otra de las cuestiones que examina el TC es el régimen de ordenación del establecido en la Ley catalana, recordando que, de entrada, la Constitución reserva al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones públicas (art. 149.1 .18 CE). Así, pues, cuando el 136 del Estatuto de Autonomía establece que a la General1tat le corresponde «la competencia exclus1va sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas y sobre la ordenación y la organización de la función pública», hay que advertir que ello es así salvo en relación con los principios ordenadores del empleo público, la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las situaciones administrativas y los derechos, deberes e incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas, materias en las que ostenta una competencia compartida con el Estado y, por tanto, relativa al desarrollo de las bases estatales”, a las que no puede contradecir.
El art. art. 112 de la Ley catalana crea los siguientes «cuerpos docentes de la Generalitat de Cataluña»: cuerpo de catedráticos de educación, cuerpo de profesores de educación, cuerpo de inspectores de educación, cuerpo de maestros y cuerpo de profesores técnicos.”, a los que, en disposiciones adicionales se añaden: “cuerpo de maestros, cuerpo de profesores de enseñanza secundaria, cuerpo de profesores técnicos de formación profesional, cuerpo de profesores de música y artes escénicas, cuerpo de profesores de artes plásticas y diseño, cuerpo de maestros de taller de artes plásticas y diseño, cuerpo de profesores de escuelas oficiales de idiomas, cuerpo de catedráticos de enseñanza secundaria, cuerpo de catedráticos de artes plásticas y diseño, cuerpo de catedráticos de escuelas oficiales de idiomas, cuerpo de catedráticos de música y artes escénicas y cuerpo de inspectores de educación.”. Con ello se refunden y reordenan los cuerpos fijados en las bases estatales.
Para el TC, en una comunidad autónoma, “la estructura de los cuerpos docentes propios debe ser acorde con la ordenación de cuerpos establecida en la legislación básica. Una comunidad autónoma no puede alterar esa estructura, suprimiendo o refundiendo los cuerpos previstos en la normativa básica estatal. Dado que la legislación básica establece actualmente una docena de cuerpos docentes diferenciados, la norma impugnada, al reducir a cinco el número total de cuerpos docentes y-alterar su estructura, vulnera la norma básica.” Tampoco se considera constitucional que la Generalitat pueda obligar al cumplimiento de funciones educativas que no fueran las inicialmente asignadas y es también declarado contrario a la constitución el establecimiento concreto que efectúa la ley catalana sobre las especialidades docentes.
Por lo que esta estructura de cuerpos docentes es declara anticonstitucional y deberá ser reformulada legislativamente de acuerdo con las bases estatales.
Nos encontramos, pues, ante una sentencia que cuestiona diametralmente el modelo educativo establecido por la Generalitat de Cataluña, que pretende ostentar una competencia “exclusiva” sin respetar las bases estatales. La declaración de inconstitucionalidad de elementos tan importantes como los que acabo de reseñar (existen otros, pero harían interminable la explicación) obligan a que la Generalitat tenga que repensar el modelo y legislar de nuevo respetando las competencias del Estado, tanto respecto del contenido de enseñanzas, del régimen de la lengua y de la organización de los cuerpos docentes.
Madrid, abril de 2019.
teresa freixes 