BILATERALISMO VERSUS CONSTITUCIONALISMO

Aquí está el gran problema. El único interlocutor del Gobierno (o del PSOE, que es lo mismo para el caso) es el secesionismo. Todo lo fían a la bilateralidad, a pesar de que la enjundia del tema que les ocupa, que es el procurar una respuesta al problema que tienen en Cataluña (no con Cataluña ni con los catalanes) en el marco de la legalidad, les excede en demasía: Nada de lo que puedan «dialogar» deja de incumbirnos ni a los catalanes no secesionistas ni al resto de españoles. Ahí está, pues, el nudo gordiano que va a ser imposible de deshacer con esta «metodología», porque darle un tajo bilateral al nudo no va a originar más que problemas.

¿Por qué? Porque semejante táctica no responde al carácter integrador de la Constitución ni a una aplicación correcta de los principios constitucionales.

Los principios constitucionales como fundamento

El carácter integrador de la Constitución, según Smend, al ser de consenso, impone peculiaridades a su interpretación, de manera que el legislador o los jueces, como intérpretes constitucionales, pueden optar, razonadamente, entre varios de los desarrollos constitucionales posibles. No es de recibo por ello la imposición de la regla de la mayoría (Schmitt y la Escuela de Viena, tan queridos por el neojacobinismo catalán) donde sólo cuentan los votos y no los amplios acuerdos de fondo entre contrarios que puedan dar estabilidad al sistema democrático. En efecto, este carácter integrador de la Constitución, al ser fruto del acuerdo, origina que la redacción de sus artículos permita que se puedan prever distintas materializaciones en su concreción legislativa. Por ello, contrariamente a la teoría de Dworkin, las distintas políticas públicas que derivan de una misma Constitución son una significativa muestra de la no existencia de una única respuesta constitucionalmente válida. De otro modo, no serían posibles ni el pluralismo ni la alternancia.

Ello comportará, a su vez, que los órganos del Estado realicen las funciones que les estén constitucionalmente asignadas, que si se producen conflictos de competencias existan mecanismos constitucionales para resolverlos sin distorsionar los contenidos funcionales de las instituciones afectadas, que los derechos constitucionalmente reconocidos puedan ser ejercitados como tales sin menoscabo de las funciones que la Constitución les asigne. Ello no significa que todo se reduzca a un estricto normativismo, es decir, a una automática e incorrecta lectura respecto de la eficacia de la norma suprema y sus controles, exagerando a Kelsen, pues la concepción funcional, en palabras de Wroblewski, implica una idea general sobre el derecho y la sociedad y una teoría global de la dependencia social del Derecho, que está en intrínseca conexión con los hechos sociales (Santi Romano, Hariou, Häberle, MacCormick). Además, para Bobbio, la función del intérprete constitucional consistirá en integrar el lenguaje de las proposiciones normativas aplicando las reglas lógicas y teniendo en cuenta la existencia de una norma fundamental en la base del ordenamiento jurídico que, al mismo tiempo, cumple la función de cerrar o clausurar el ordenamiento.

Los instrumentos constitucionales de cooperación

En este contexto, los instrumentos de cooperación, en los Estados complejos, como los federales y, en nuestro caso, el Estado de las autonomías, constituyen la única posibilidad de encauzar racionalmente la toma de decisión cuando existen diversos niveles competenciales. Y son básicamente dos, los instrumentos generales de esta cooperación: Los multilaterales y los bilaterales. Esta cooperación multinivel es necesaria porque se trata de poder realizar políticas con sentido, es decir, con coherencia, dadas las instituciones y órganos político-administrativos implicados en el asunto. Por ello, tiene diversos mecanismos de desarrollo: Conferencias de Presidentes (el Presidente del Gobierno de España con los presidentes autonómicos), Conferencias sectoriales (por materias, con el ministro del ramo y los consejos autonómicos) y Conferencias bilaterales.

La Comisión Bilateral

Para comenzar hemos de situar a la Comisión bilateral en su justo contexto, es decir, en el marco de la cooperación multinivel propia de los Estados complejos, federales o, en nuestro caso, el Estado de las Autonomías. Creadas a finales de los años 80, a partir del precedente de las comisiones de traspasos de competencias y sin previsión legal específica, las Comisiones Bilaterales de Cooperación se formaron como órganos bilaterales de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, regulándose cada una de ellas por sus respectivas normas internas de funcionamiento. La primera regulación con rango legal de las Comisiones Bilaterales de Cooperación se produce mediante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común. El artículo 5.2 de la misma define aquéllas como órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma. Estas Comisiones se reforzaron con la reforma del artículo 33 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, que les atribuye la finalidad de evitar el planteamiento de conflictos ante el Tribunal Constitucional. Finalidad muy loable, pero que ha dado pocos resultados. No se trata, pues, de algo nuevo, pero sí de un instrumento de cooperación que ha pasado por varias etapas y que ha dado lugar a dos tipos de comisiones bilaterales: estatutarias, si las regula el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de que se trate, o extraestatutarias si no están en los Estatutos y siguen las bases legales que acabo de señalar.

La mayor parte de los Estatutos de Autonomía de nueva generación, aprobados en 2006 y 2007, regulan de manera mucho más extensa la cooperación bilateral, fundamentalmente a través de Comisiones Bilaterales. Los Estatutos que las regulan son los de Cataluña, Andalucía, Aragón, Castilla y León y Extremadura. Pero, en otras comunidades autónomas también se han creado comisiones bilaterales, con base no estatutaria sino legal; son las de Comunidad Foral de Navarra, Comunitat Valenciana, Galicia, País Vasco, Región de Murcia, La Rioja, Illes Balears, Cantabria, Principado de Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Madrid, Ciudad de Ceuta y Ciudad de Melilla. Por lo general, las Comisiones Bilaterales de Cooperación son paritarias, están presididas por el titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, actualmente por la Ministra de Política Territorial y Función Pública y un Consejero de la Comunidad Autónoma correspondiente. Se pretende que adopten sus acuerdos por consenso de las dos partes y cuentan con órganos de apoyo, subcomisiones y grupos de trabajo. Pero, ¿cuáles son las competencias de estas comisiones bilaterales? Es clave, para definirlas, lo que, en modo interpretativo, sentenció el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en 2010 sobre el Estatuto de Cataluña de 2006.

El art. 183 del Estatuto de Cataluña, por centrarnos en nuestro caso, regula la Comisión Bilateral Generalitat-Estado del siguiente modo:

1. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado, de acuerdo con los principios establecidos por los artículos 3.1 y 174, constituye el marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalitat y el Estado a los siguientes efectos:
2. a) La participación y la colaboración de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña.
3. b) El intercambio de información y el establecimiento, cuando proceda, de mecanismos de colaboración en las respectivas políticas públicas y los asuntos de interés común.
4. Las funciones de la Comisión Bilateral Generalitat- Estado son deliberar, hacer propuestas y, si procede, adoptar acuerdos en los casos establecidos por el presente Estatuto y, en general, con relación a los siguientes ámbitos:

1. a) Los proyectos de ley que inciden singularmente sobre la distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat.
2. b) La programación de la política económica general del Gobierno del Estado en todo aquello que afecte singularmente a los intereses y las competencias de la Generalitat y sobre la aplicación y el desarrollo de esta política.
3. c) El impulso de las medidas adecuadas para mejorar la colaboración entre el Estado y la Generalitat y asegurar un ejercicio más eficaz de las competencias respectivas en los ámbitos de interés común.
4. d) Los conflictos competenciales planteados entre las dos partes y la propuesta, si procede, de medidas para su resolución.
5. e) La evaluación del funcionamiento de los mecanismos de colaboración que se hayan establecido entre el Estado y la Generalitat y la propuesta de las medidas que permitan mejorarlo.
6. f) La propuesta de la relación de organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado en los que la Generalitat puede designar representantes, y las modalidades y las formas de esta representación.
7. g) El seguimiento de la política europea para garantizar la efectividad de la participación de la Generalitat en los asuntos de la Unión Europea.
8. h) El seguimiento de la acción exterior del Estado que afecte a las competencias propias de la Generalitat.
9. i) Las cuestiones de interés común que establezcan las leyes o que planteen las partes.
10. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado está integrada por un número igual de representantes del Estado y de la Generalitat. Su presidencia es ejercida de forma alternativa entre las dos partes en turnos de un año. La Comisión dispone de una secretaría permanente y puede crear las subcomisiones y los comités que crea convenientes. La Comisión elabora una memoria anual, que traslada al Gobierno del Estado y al Gobierno de la Generalitat y al Parlamento.
11. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado se reúne en sesión plenaria al menos dos veces al año y siempre que lo solicite una de las dos partes.
12. La Comisión Bilateral Generalitat-Estado adopta su reglamento interno y de funcionamiento por acuerdo de las dos partes.

Este artículo fue objeto de impugnación en el recurso de inconstitucionalidad planteado ante el Tribunal Constitucional sobre determinados artículos del Estatuto de 2006 y el TC consideró, en la sentencia emitida en 2010, que tal regulación sería constitucional siempre que se interpretara del siguiente modo:

1. A) Su apartado 2, el relativo a las funciones, no regularía atribuciones, en el sentido propio de la expresión, que faculten para decidir libremente sobre las materias que, a título meramente ejemplificativo, relaciona. Ello significa que la norma no autorizaría a sustituir por decisiones de la Comisión Bilateral el sistema de fuentes establecido, sino a desempeñar una labor colaboradora que pueda servir como marco a una concertación y ajuste de intereses o perspectivas, y con ello al despliegue de las competencias respectivas del Estado y de la Generalitat.
2. B) Los proyectos de ley o las programaciones económicas, cuando incidan singularmente en el ámbito de competencias autonómicas, pueden, en virtud del principio de lealtad constitucional, ser objeto de deliberación y propuesta en este órgano de composición bilateral sin que ello merme la capacidad del Estado para adoptar, en el ámbito de sus competencias, la decisión que estime adecuada.
3. C) En ningún caso las funciones de la Comisión Bilateral, como órgano de participación y colaboración, podrían dejar sin efecto o sustituir las decisiones que deba adoptar el Estado en el ejercicio de sus competencias.
4. D) Los informes determinantes de la Generalitat previstos en diversos preceptos estatutarios no son vinculantes para el Estado. La consecuencia jurídica para el Estado de no seguir el criterio de un informe determinante de la Generalitat se limitaría a la explicitación ante la Comisión Bilateral de los motivos por los que se ha apartado del criterio indicado por la Generalitat en su informe.

En resumen, la Comisión bilateral Estado-Generalitat que se pone nuevamente en marcha no es un instrumento nuevo de cooperación. La novedad es que reanuda la actividad que cesó en 2011. Sus funciones, similares a las del resto de comisiones bilaterales que existen en las Comunidades Autónomas, no coartan la capacidad del Estado para la definición y coordinación de las políticas territoriales, tal como ha sido definido en la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el art. 183 (y conexos) del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Se trata, pues, de una comisión que sólo puede actuar en el marco de lo que atenga a las partes que la forman, no a la definición del marco estatal general ni a lo que pueda incidir en las competencias del resto de las Comunidades Autónomas.

Los órganos multilaterales de cooperación

Pero los órganos en los que se puede decidir teniendo en cuenta la compatibilización de intereses, respetando el necesario interés general que debe presidir toda toma de decisión política en democracia, son aquellos órganos multilaterales en los que se plasma la representación central con la descentralizada, es decir, en los que se encuentran, sectorialmente, el Gobierno español y los representantes de los gobiernos de las Comunidades Autónomas, según la materia de que se trate (educación, financiación, sanidad, etc.). En este contexto, si algo es necesario reforzar, para encontrar una salida programada a medio plazo, a los graves problemas que nos han generado los nacionalismos (todos, no sólo el catalán), es la práctica multilateral, fundamentada en el principio de la lealtad federal. Estados Unidos y, sobre todo, Alemania o Austria, funcionan razonablemente bien, dentro de la diversidad que la compleja estructura federal comporta, porque los instrumentos de cooperación política y técnica mantienen un funcionamiento regular y sirven para desbloquear las naturales divergencias que los Estados compuestos (federales, autonómicos, regionales… según la nomenclatura en cada caso) pueden presentar. El Estado mantiene competencias que no está ejerciendo (a los gobernantes de turno compete explicar por qué no lo hacen) y esta desidia está originando que no se controle que el desarrollo autonómico concuerde con las bases estatales, o que no se ejerzan los instrumentos de coordinación general constitucionalmente previstos. No hablo sólo respecto de Cataluña, sino del modelo autonómico en general, aunque es cierto que si no se interviene con mejor eficacia en el caso de la Generalitat, poco se podrá hacer con el resto.

Es en el marco de esta cooperación multilateral que se creó, por ejemplo, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que es quien tiene que realizar las propuestas de reforma de la financiación de las Comunidades Autónomas. Contrariamente a lo que afirman la Sra. Artadi y otros corifeos del secesionismo, este Consejo tiene auténtica voz y voto en estas cuestiones. En él se deben plantear todas aquellas cuestiones que tienen que ver con la reforma y actualización de la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) previamente a que el Gobierno elabore el proyecto de ley que después tendrá que discutir y aprobar, en su caso, el Parlamento, es decir, las Cortes Generales. También es éste el marco de las Comisiones sectoriales, sobre educación, sanidad, comercio, etc. etc. que reúnen a la Administración del Estado con la de las Comunidades Autónomas en su conjunto, para acordar las políticas comunes reguladas por la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía.

Por lo tanto, no es de recibo que la Generalitat rehúse formar parte del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Como ciudadana catalana, española y europea, exijo que mi Comunidad Autónoma participe en los instrumentos de colaboración multinivel que incidan en todo lo que afecte a mi vida en comunidad, como es el tema de la financiación autonómica. Del mismo modo que exijo que los consejeros de la Generalitat participen en las Comisiones sectoriales de educación, sanidad, industria, etc. etc. cada vez que se convoquen. Y tampoco sería de recibo que el Gobierno de España aceptara que una Comunidad Autónoma que se negara a integrarse en la cooperación multilateral, acudiera a la Comisión Bilateral con la aquiescencia de quien nos representa a todos. Tengo también, como ciudadana catalana, española y europea, todo el derecho a que la cooperación funcione en su debida inserción en la toma de decisión democrática. Y por ello va a ser necesario oponerse decididamente al bilateralismo sin más. Por el fuero y por el huevo, para evitar el desafuero.

Vuelta a los orígenes: reforzar la integración en el marco de la Constitución 

España tiene un problema que viene de lejos y que se agudiza tras la ruptura del pacto constitucional que se produjo con los prolegómenos del Estatuto catalán de 2006 (comenzando por no respetar la jornada de reflexión en las elecciones del 2004, por el Pacto del Tinell y por la falsa lectura que el partido de Aznar realizó sobre el populismo del 15 M). No fue el Estatuto lo que rompió el pacto, pese al mantra que intentan que “cale”. El pacto ya estaba roto y las fuerzas políticas del arco constitucional no interpretaron debidamente lo que estaba llegado. Y surgieron otras nuevas que se están posicionando ante todo ello (digo que “se están” posicionando, porque al ser nuevas, es lógico que den ciertos bandazos).

Con estos mimbres hemos llegado a la situación actual, en la que, aprovechando la crisis del 2008 (primero negada y luego sufrida hasta el tuétano) el secesionismo, agazapado hasta esa fecha en el nacionalismo populista de Pujol y los suyos, con la connivencia de los más radicales, vio el momento de dar el golpe de mano. ¿Qué han hecho los partidos constitucionalistas, nuevos y viejos, ante tal desafío? Pues posicionarse dentro de una lógica partidista que sería válida si no estuviéramos ante lo que estamos y que es, dicho crudamente, la amenaza de romper el sistema y la instauración de una fractura social, no sólo en Cataluña, que agrava mucho más esta amenaza.

Cuando estas crisis derivan en enfrentamientos como el actual (sí, existe un enfrentamiento, pues no es necesario que sea a golpes, o con armas) pueden transformarse en crisis estructurales que enfrenten a la ciudadanía a posicionarse mentalmente en forma peligrosa si no existe un eje programático racional que permita superar adecuadamente el caos intelectual que la crisis conlleva, sobre todo teniendo en cuenta los dos grandes ejes en los que todo quisque pretende ejercer su unilateral hegemonía: la comunicación y la educación.

Sin una profunda reflexión política, que tenga sus reflejos en los ámbitos deliberativos de la sociedad civil sin manipulaciones interesadas, abarcando todo el ámbito del constitucionalismo posible, lo máximo a lo que podemos aspirar es a que se vayan arrastrando los problemas, con picos de agudización medianamente controlada, pero sin ir al fondo de la cuestión. Es decir, estaremos permanentemente instalados en la rueda del hámster, en esa crisis que se va a convertir en estructural, pasando un sarampión de vez en cuando y sufriendo una profunda bronquitis crónica que no nos va a dejar respirar por generaciones. Partimos de un sistema constitucional de integración. Así se acordó en 1978 y así comenzamos a andar, aunque hace ya algún tiempo que se perdió el rumbo y el consenso constitucional saltó por los aires por la desafección entre, por una parte, los valores constitucionales y europeos y, por otra, el interés específico de los partidos. Por eso prefieren el bilateralismo al multilateralismo. Por eso les ha convenido más romper el pacto constitucional que continuar trabajando para reforzarlo. Aunque ello les haya deslegitimado ante la ciudadanía, que observa atónita, día tras día, cómo en vez de trabajar todos juntos, prefieren jugar al cortoplacismo destructivo.

¿A qué esperan los partidos políticos a regenerarse? No sólo por el tema de corrupción, que eso no va a cambiar mientras la ley de financiación de los partidos sean tan hipócrita como la que tenemos (si echamos un vistazo a cómo están en los países donde tienen leyes similares, veremos como la corrupción tiene también tasas similares). También, y mucho más, por la cuestión de los principios por los que debe regirse la sociedad, esa sociedad que es plural y abierta y que tiene que conllevar una estructura jurídico-política compleja, con distintos niveles de toma de decisión que tienen que responder a valores compartidos.

¿Cómo se puede mantener un sistema, fundamentalmente válido en su formación y su estructura, sin afrontar colectivamente los grandes problemas? ¿Cómo va a funcionar un “tout court” que salve presupuestos para un año, o año y medio, sin comenzar a pensar de qué forma abordamos la salida de todo este embrollo? No existe una reflexión razonable ni razonada, ni en las instituciones ni en los medios de comunicación. Parece como si la crisis hubiera nublado el entendimiento, individual y colectivo.

Quizás sea la hora de que la sociedad, la ciudadanía, proclame de una vez que está dolorosamente harta de que se juegue con ella, de que la brecha entre representantes y representados se agudice, de que no se sienten las bases para poder vislumbrar que nuestros hijos y nietos no van a estar sumidos en un caos mayor del que tenemos.

 

Yendo de aquí para allí, y terminando el 12 de septiembre de 2018.