REFORMAS CONSTITUCIONALES EN ESPAÑA Y EN EUROPA
Teresa FREIXES,
Universidad Autónoma De Barcelona
En este tiempo complejo en que vivimos, se aúnan dos previsibles cambios a medio/largo plazo. Uno referente a la reestructuración de la Unión Europea. El otro respecto de la reforma de la Constitución española. Ninguno de ellos es fácil y ambos, previsiblemente, van a tener nexos de unión, porque el entramado jurídico-político de la integración europea tiene que ser apreciado desde esa perspectiva multinivel que la propia integración comporta.
Europa ha sido “raptada” por los populismos, la crisis, la tergiversación de los conceptos o, entre otras, la disolución de las antiguas certezas en las procelosas aguas de procesos como el Brexit, el fracasado referéndum en Italia o en Hungría, el auge de la extrema derecha en Holanda y Alemania. Está, sobre todo, la pregunta, todavía sin respuesta, de cómo va a abordar la Unión Europea el embrollo en el que todo esto la ha metido. Y qué repercusiones va a tener todo ello en el debate existente en España acerca de la reforma constitucional.
El panorama al que este complejo escenario nos ha abocado ha abierto la puerta a nuevos retos que es necesario afrontar; más todavía cuando el Libro Blanco que el Presidente Junker ha planteado en los últimos meses, abre cinco escenarios que es preciso analizar, junto con otras aportaciones que están apareciendo en diversos medios y foros, para bosquejar cómo debemos afrontar los cambios, ineludibles, en la UE en los próximos años. Sin prisas, pero sin pausas. Veamos algunos puntos a abordar en esta encrucijada que, sin duda comportará reformas en los Tratados de la Unión.
Las “velocidades” de la integración
La integración a distintas “velocidades” ya fue abordada durante la Convención para el futuro de Europa, cuando preparábamos la Constitución europea. Ya entonces, decíamos algunos, era evidente que los 28 no podíamos evolucionar igual al mismo tiempo. Pero tuvieron más éxito las propuestas, demasiado simplistas a mi entender, de hacer a la vez la constitución europea (fallida) y la ampliación.
Era ya entonces evidente que no todos podíamos ir a la misma velocidad en todo sin hacernos daño mutuamente. Pero los intereses comerciales primaron y sólo se plantearon con algo más de precisión las cooperaciones reforzadas. Era también evidente que no se podía, al mismo tiempo, constitucionalizar la Unión y realizar la ampliación más grande de toda su historia. Hemos tenido que esperar a situarnos en la crisis actual para que Alemania, Francia, Italia y España se hayan planteado seriamente, en la reunión habida de sus líderes en París el pasado 6 de marzo, que las “velocidades” de la integración no pueden ser las mismas para todos.
Siendo que ya tenemos dos claras y consolidadas cooperaciones reforzadas, el euro y Shengen, se trataría, ahora, de ver en qué otros aspectos se pueden establecer otras, quizás en política de seguridad y en política exterior, que son dos flancos relativamente nuevos para la UE, así como en el avance hacia el federalismo fiscal (imprescindible para configurar seriamente la política social y la solidaridad) o en relación con la cooperación judicial. Se trataría de ir reforzando los “pequeños pasos” de manera que se produjera lo que los franceses llaman “effet cliqué”, es decir, situación irreversible, en la que ya no hay vuelta atrás.
La política exterior y de defensa
Hasta el Tratado de Lisboa la UE no tuvo competencias propiamente dichas en materia de acción exterior, defensa incluida. Ahora formalmente las tiene, pero no han sido desplegadas con el enorme potencial que la regulación de los Tratados hace previsible. Y la “amenaza” que el tema de los refugiados, en conexión con la guerra en Siria, la situación en Libia, en Irak, en todo Oriente próximo y medio, así como en África central, constituye todo un desafío en el marco de esa política exterior. Esta política exterior, conectada a ese espacio de libertad, seguridad y justicia que también prevén los Tratados, nos está atenazando. La razón es que nuestras autoridades europeas, en vez de aplicar la ley, quieren “hacer política” (en el peor sentido de la palabra) en un tema en el que están en riesgo no sólo nuestras libertades, sino la propia vida de los más débiles sobre el terreno.
Se tiene que crear una Agencia Europea de Defensa, por expresa disposición de los Tratados y, también, porque la realpolitik a la que el Brexit en UK y el triunfo de Trump en USA, nos abocan a ello con mayor urgencia. Y tenemos que replantearnos, en este nuevo escenario, los compromisos con la OTAN, porque estamos integrados en ella y todos los Estados que forman parte de esta organización fundamentan su defensa colectiva y la ejecución de la misma en este mecanismo de integración.
Además, desde otro orden de consideraciones, ciertamente, no es fácil gestionar un éxodo que no se conocía en Europa desde la Segunda Guerra Mundial. No es nada cómodo que hayan estado entrando en un pequeño país, como Eslovenia, más de 3.000 personas por día. No resulta viable que localidades bávaras de 400 habitantes hayan tenido que organizar la acogida de miles de recién llegados sin que se les proporcione la ayuda necesaria, traductores incluidos.
¿Qué se ha hecho al respecto? En primer lugar distinguir entre la inmigración por motivos económicos y la llegada de extranjeros por motivos de conflictos bélicos, terrorismo masivo, etc. La legislación aplicable en cada caso es distinta: a los emigrantes por razones económicas, se les tienen que aplicar las normas de extranjería; a los que vienen por los otros motivos, la de asilo y refugio. Pero como no hay manera de llegar a un acuerdo razonable entre los Estados miembros de la UE, el éxodo ha transcurrido por donde ha podido, por donde consiguen filtrarse, si sobreviven a la travesía marítima, por la ruta de los Balcanes y a través de Hungría o Austria. La “frontera sur” del Estrecho está siendo cada vez, incluso, más permeable. Y la legislación no se ha aplicado. No se han individualizado los casos, para poder dilucidar la situación jurídica de cada persona. No se sabe a ciencia cierta qué pasa en los campos de refugiados. ¿Qué sucede con las mujeres y las niñas en los campos y durante el éxodo? Hay mujeres gestantes, con niños pequeños, con necesidades específicas que no hay modo de saber si están debidamente cubiertas. Muchos menores vagan solos por distintos países que no saben ya cómo afrontar el problema. Además de los cientos de miles que han conseguido llegar a Europa, según datos de ACNUR, hay casi cuatro millones de ciudadanos sirios en campos del Líbano, Egipto, Jordania, Irak Turquía y la propia Siria. Pensemos qué puede estar sucediendo ahí. Además, si no se da una respuesta debida a esta situación, la política exterior y de defensa, o el espacio de libertad, seguridad y justicia saltarán por los aires.
La defensa del Estado de Derecho
Entre los valores que la UE exige a sus Estados miembros, para poder formar parte de ella, destacaré en este momento, porque hay otros, el Estado de Derecho. Todos los estados que quieren entrar en la UE tienen que comprometerse a garantizarlo y a promoverlo en común, y su puesta en riesgo o violación grave puede desencadenar un procedimiento de sanción que puede derivar en hacerles perder, a los estados que se considere infractores, sus derechos en las instituciones de la UE.
Han existido diversas ocasiones en las que se ha reclamado la aplicación del procedimiento de sanción por infracción de valores previsto en el art. 7 TUE. Ya hubo un conato de ello cuando el grupo neofascista de Haider llegó al Gobierno federal en Austria en el año 2000, estableciéndose sanciones bilaterales. También se ha reclamado su aplicación cuando, entre 2010 y 2012 se realizaron expulsiones de gitanos en Francia, no se respetaron algunas decisiones de la Corte Constitucional en Rumanía o se adoptaron, en Hungría, medidas que ponían en entredicho la independencia del poder judicial. Pero el procedimiento de sanción no ha sido efectivamente aplicado en ninguno de estos casos. Ahora se ha iniciado en Polonia, tras la aplicación del denominado “pre-artículo 7” o “mecanismo preventivo”.
Teniendo en cuenta las dificultades inherentes a la aplicación del procedimiento de sanción del artículo 7 TUE, se ha instaurado el mecanismo preventivo comportando una investigación concreta por parte de la Comisión Europea que desembocaría en una recomendación, la cual, de no ser tenida en cuenta por sus destinatarios, podía desencadenar el procedimiento de control por infracción de valores previsto en el Tratado. Se ha aplicado a Polonia, sin mucho éxito, puesto que no ha sido efectivo y se ha pasado a iniciar el procedimiento de sanción, pero también existen desafíos en otros países, en Hungría, por ejemplo.
También, desde otro orden de consideraciones, se pone en peligro el Estado de Derecho cuando la UE, en vez de regular debidamente el funcionamiento de un órgano, se apoya en “mecanismos informales” que ponen en riesgo el debido funcionamiento de políticas concretas. Hemos visto, recientemente, un ejemplo preciso, en la actitud mostrada por el Presidente del Eurogrupo hacia los países del sur de Europa. El Eurogrupo es un órgano informal, formado por los ministros de Economía y Finanzas de la UE y que elige a su Presidente por mayoría, sin que ello esté regulado en los Tratados. Algunos piensan que este tipo de “relaciones informales” (que culminan muchas veces en toma de decisión nada informal), por la flexibilidad que comportan, son las más adecuadas en esta Unión Europea líquida que algunos quieren. Por el contrario, si el organismo Eurogrupo estuviera regulado y se hubiera establecido la responsabilidad política de su Presidente, lo normal sería que el Parlamento pudiera revocarlo o aprobar una moción de censura en su contra, como sucedería en el caso de cualquier miembro de la Comisión Europea. Pero no. No se quiso regular. Era preferible la informalidad, la “realpolitik”. Ahora se ven las consecuencias. El Parlamento Europeo pidió la dimisión de Dijsselbloem por unanimidad y Mr. Dijsslbloem pudo continuar lo que tenga ganas disfrutando del cargo y de sus prebendas.
¿Quo vadis Europa?
Hace años ya me hice la misma pregunta. Estaba entonces en juego que pudiéramos adoptar la ciudadanía europea con todos sus efectos. Se acababa de aprobar el Acta Única, abandonando el primer proyecto de Constitución para Europa, el proyecto Spinelli. Se dio paso posteriormente al Tratado para la Unión Europea (Maastricht), que instituyó por primera vez la ciudadanía europea y los derechos que la conformaban. Parecía que ello iba a ser indiscutido en Europa y que los ciudadanos se sentirían más europeos al poder ejercitar sus derechos de ciudadanía. Pues no ha sido así. La Unión, sus políticos, han puesto más el acento en los aspectos económicos (que no niego que sean de suma importancia) y en las relaciones geoestratégicas de algunos de los Estados miembros (y no señalo a nadie en concreto, porque si algunos las han monopolizado ha sido con el consentimiento o la desidia del resto) que en la potenciación de la ciudadanía y sus derechos. De este modo, cuando la crisis económica, el populismo, los nacionalismos, la xenofobia o el fascismo se están introduciendo con una inusitada rapidez en las esencias del sistema, ni la propia Unión, ni sus gobernantes, ni los de los Estados miembros, están dando una respuesta adecuada al problema.
Europa debe recobrar la pulsión europea. Necesitamos poner en marcha de verdad la ciudadanía europea y que quienes están en las instituciones representativas sean de verdad representantes de los ciudadanos europeos y no correas de transmisión de sus respectivos partidos nacionales. Necesitamos que se oiga la voz de los representados. No podemos dejar libre el terreno ni a los que tienen intereses partidistas ni a los nacionalismos renacidos. Tenemos que comenzar a pensar en instancias ciudadanas transversales que no estén dirigidas a destruir Europa sino a reforzarla. A repensarla, reinstitucionalizarla y recrearla si es necesario.
¿Y de dónde venimos en España?
Para saber hacia dónde podemos orientarnos para intentar salir de la situación de bloqueo, político e institucional, que tenemos en España, en estos momentos en los que tanto nos jugamos, quizás sea bueno recordar de dónde venimos. Porque, aunque nos situamos en el marco de las democracias consolidadas, nuestra situación no es la misma que la de otros países, ya que la Constitución de que nos dotamos en 1978, aunque se inspiró en ellas y se tuvo en cuenta la experiencia constitucional de las democracias europeas, no surge de las mismas circunstancias que las del resto.
Cuando te acercas a Piazzale Loreto, en Milán, todavía parece rugir la muchedumbre ante los cuerpos inertes de Benito Mussolini, Clara Petacci y otros tres prebostes del fascismo, colgados por los pies, en lo alto de una hoy inexistente estación de servicio (habían sido fusilados con anterioridad). Se trata de una plaza fría, como lo es ese Milán donde hoy nada hace recordar los tremendos sucesos que tuvieron lugar allí, el 29 de abril de 1945. El fascismo había sido vencido por las armas. Y los vencedores se tomaron su venganza.
También hubo vencedores y vencidos, aunque sin tanta escenificación dramática, en Portugal y en Grecia, cuando cayeron las otras dos dictaduras del sur de Europa. En Grecia, la crisis con Turquía (a cuenta de Chipre, que acabó, y todavía continua, partida en dos, con el norte ocupado de facto por los turcos) terminó con la caída del régimen y la posterior condena judicial de los militares golpistas, que habían actuado contra Makarios, el gobernante autóctono de Chipre, porque los coroneles griegos querían disminuir su creciente desprestigio con una victoria militar, anexionándose la isla (la enosis). En Portugal, la revolución de los claveles, originada por el descontento de los militares destinados en África (básicamente en Angola y Mozambique, donde se había librado una larga guerra colonial) también provocó la caída del salazarismo, iniciándose así un sistema democrático que se consolidó no sin problemas debido a la gran influencia que los llamados “Capitanes de abril”, con fuerte componente izquierdista, desarrollaron al inicio de la democracia, hasta que los militares fueron apartados de la política, se suprimió el Consejo de la Revolución y se consolidaron los partidos políticos civiles. En ambos casos, es decir, en Grecia y en Portugal, el componente exterior fue determinante, como lo había sido para el establecimiento, o restablecimiento según los casos, de la democracia después de la Segunda Guerra Mundial, en los países que no cayeron bajo la órbita comunista.
Sin embargo, en el caso de España, no se produjo una derrota militar del franquismo, ni tampoco existieron factores o intervenciones exteriores que determinaran su finalización, a pesar de que en algunos sectores de la oposición existió durante un tiempo la creencia de que el triunfo de los Aliados podía conllevar la caída del régimen (a ello se intentaron aplicar los “maquis”, esperando poder unirse en paseo triunfal a los vencedores europeos y americanos cuando, según creían en la clandestinidad, cruzaran los Pirineos para deponer a Franco). Pero Franco se murió en la cama, le pese a quien le pese. Y la transición a la democracia fue el resultado de un acuerdo amplio entre quienes consideraron que el franquismo ya no se correspondía con los tiempos y quienes se habían opuesto a él, con mayor o menor fuerza y resultados, especialmente en los últimos años de la dictadura.
No hubo, pues, en España, vencedores y vencidos. Nada de Piazzale Loreto, ni condenas a militares golpistas, ni claveles en los fusiles. Los Pactos de la Moncloa dieron paso a la legalización de los partidos políticos y a la Ley para la Reforma Política, antesala de la Constitución de 1978, la que fue adoptada por primera vez en nuestra Historia, con un amplio consenso y permitiendo gobiernos en alternancia. Nos dotamos, pues, de una Constitución que bien podría reclamarse, de no ser nosotros, aquí, tan timoratos y acomplejados, como inserta en los valores del patriotismo constitucional.
Una Constitución que, además, nos abrió las puertas a Europa. Al Consejo de Europa primero, nada más aprobada la Constitución y a la Unión Europea (inicialmente a las Comunidades Europeas) después. La Constitución cuenta, desde su inicio con tres artículos, el 10.2, el 93 y el 96, que construyen lo que se ha considerado, actualmente, como el constitucionalismo multinivel, que nos permite dar coherencia a un ordenamiento jurídico complejo, en el que los tratados internacionales y el Derecho de la UE tienen una posición concreta, fundamentada en la primacía del Derecho de la Unión y teniendo en cuenta la integración interna de los tratados internacionales a partir de su publicación oficial como normas con valor de ley. De ahí que, las dos únicas reformas constitucionales que hemos realizado, para garantizar la coherencia de ese ordenamiento, se hayan fraguado como consecuencia del proceso de integración en la UE. La primera, para garantizar el sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y europeas, reformando el art. 13.2 CE. La segunda, para integrar la denominada “regla de oro”, estableciendo el equilibrio presupuestario, en el art. 135 CE. En ninguno de estos dos casos, como es sabido, fue necesario aplicar el procedimiento de reforma agravado, puesto que su ubicación en el texto constitucional no lo precisaba.
Los parámetros europeos del debate acerca de la reforma constitucional en España
Es necesario señalar, para entender en qué puede consistir una reforma constitucional, que en las constituciones subsisten elementos jurídicos estrictamente unidos a los problemas políticos y al funcionamiento de las estructuras sociopolíticas, los cuales evolucionan y cambian en dependencia de múltiples factores. El Derecho Constitucional, en este sentido, está sujeto a una mudanza de paradigmas explicativos que hay que saber determinar en cada momento histórico porque no todos sirven en todo momento. Además, el carácter integrador de la Constitución, consolidado tras la segunda post-guerra mundial, permite que se puedan prever distintas materializaciones en su concreción legislativa y las distintas políticas públicas que, en los sistemas democráticos, derivan de una misma Constitución, evidenciando una significativa muestra de la no existencia de una única respuesta constitucionalmente válida.
De este modo, mientras la interpretación sea suficiente para realizar la adaptación de la Constitución a las necesidades sociales, no es necesario desencadenar los mecanismos legales de reforma constitucional y la reforma sólo será necesaria cuando con la interpretación no se consigan los objetivos finales de adecuación entre Derecho y sociedad. Sentado, pues, el principio de que si es posible interpretar los preceptos constitucionales, para adaptarlos a las necesidades sociales, sin desnaturalizarlos, no es necesario reformar la Constitución, también hay que afirmar el principio contrario, es decir, que si se llega a la conclusión de que tal interpretación no es posible, se impone la necesidad de reformarla.
Ello tendrá que ser analizado no sólo desde una perspectiva interna, sino también desde las relaciones entre España y la Unión Europea, porque los tres artículos a que antes he hecho referencia, para señalar la conexión entre el nivel europeo y el nivel interno, aunque han posibilitado en gran manera la cohesión como comunidades jurídicas, resultan hoy ya insuficientes para abarcar la complejidad de las relaciones entre los ejecutivos y los legislativos, europeos, nacionales y regionales y para que sea una realidad lo que se viene denominando el “diálogo entre tribunales”.
Todo debate sobre la reforma constitucional que no tenga en cuenta estas conexiones entre ordenamientos y que se plantee únicamente para dar respuestas a problemas internos mal resueltos, está condenado al fracaso. Porque hoy en día es ya imposible dirimir las cuestiones conflictivas, política y jurídicamente, en un único nivel de ordenamientos y de órganos políticos. Si la dimensión europea de la reforma constitucional no está presente, nos situaremos ante un falso debate, que no obtendrá resultados plausibles, porque la toma de decisión no es ya únicamente interna, ni en los asuntos más ligados a lo que antaño se denominada “la soberanía”, ya que competencias soberanas han sido atribuidas a las Instituciones europeas desde el inicio de la adhesión y, con las reformas de los Tratados de la UE, se ha producido una ampliación de atribuciones que tiene que tener su reflejo en la dimensión constitucional interna. De ahí que la reforma constitucional tenga, en este punto, determinados condicionantes. En España y en el resto de Estados miembros de la UE.
¿Cómo se realiza la reforma constitucional en el constitucionalismo democrático?
No vamos a entrar en el caso de la adopción de enmiendas a la Constitución de los Estados Unidos, que responde a la naturaleza del sistema jurídico por ella creado, y tampoco en el del Reino Unido que, también por su propia naturaleza, está dotado de una Constitución compleja y flexible desde que allá por 1215 fuera adoptada la Carta Magna.
En el marco de la Unión Europea, cuentan con un procedimiento similar al de España, que implique que la reforma sea adoptada mediante mayorías parlamentarias reforzadas (normalmente 2/3) en dos cámaras sucesivas (con disolución de la cámara que decide realizar la reforma y subsiguientes elecciones), Bélgica, Dinamarca, Estonia, Holanda y Suecia. Grecia también si en la primera votación de las cámaras no se llega a los 3/5 pero sí a la mayoría absoluta. En otros Estados se requieren dos votaciones (siempre con mayorías reforzadas) en sucesivos períodos de sesiones de las cámaras o dejando un período de “reflexión” entre una y otra votación; es el caso de Finlandia, Italia, Lituania, Luxemburgo y Polonia (en este último caso el período de carencia se sitúa entre el trámite de la reforma en la cámara baja y en la cámara alta). Estos procedimientos rígidos, con mayorías reforzadas, y que implican, además, la disolución de la cámara ¿han impedido la reforma constitucional? Clara y rotundamente no. La de Bélgica ha sido reformada más de 70 veces desde que, en 1994 se adoptó la Constitución vigente; a lo largo de su historia constitucional reciente, además, Bélgica ha pasado por seis “Reformas de Estado” dirigidas a la federalización del país. La de los Países Bajos, que entró en vigor en 1983, ha pasado por una media docena de reformas. En Grecia, cuya Constitución data de 1975 se han hecho reformas específicas y una revisión general en 2001. Lo remarco porque se aduce, a veces, que el procedimiento de reforma establecido en nuestra Constitución constituye un impedimento para la misma. Está claro que no es el procedimiento lo que impide la reforma, sino la falta de acuerdo político para realizarla.
Desde otro orden de consideraciones, también hay que señalar que no siempre se exige un referéndum para aprobar la reforma constitucional. En España es necesario en el procedimiento agravado, mientras que en la reforma que podríamos considerar ordinaria, sólo si lo solicitan una décima parte de los miembros de cualquiera de las dos cámaras. Se suele vincular el referéndum a las reformas sobre aspectos substanciales del sistema político, sin que se trate de un requisito exigible en todo caso. Es el caso de Austria, cuya Constitución, que proviene de 1920 y fue reestablecida en 1945, exige referéndum cuando la reforma afecte a la democracia, la división de poderes, la forma republicana, el federalismo y la salvaguardia de las libertades. También lo tienen previsto en la Constitución de Dinamarca de 1953 (deriva de la de 1849, varias veces reformada), 6 meses después de la aprobación parlamentaria y debe ser aprobado por mayoría de electores siempre que vote el 40% del censo. Asimismo en Eslovenia, cuya Constitución vigente data de 1991, tras la aprobación parlamentaria, si lo piden 30 diputados, y debe participar la mayoría del censo, obteniendo el voto favorable de la mayoría de participantes. Francia, que realiza la reforma de la Constitución de 1958 aprobando leyes constitucionales por 3/5 en cada Cámara, también debe realizar un referéndum. Irlanda, cuya Constitución data de 1937 y ha sido reformada más de 20 veces, también realiza un referéndum en el que haya votado a favor 1/3 del censo. En Italia el referéndum no es necesario si en la segunda votación se ha obtenido una mayoría de 2/3 en cada Cámara. En Letonia, con la Constitución de 1992, el referéndum sólo se exige cuando la reforma afecta a unas partes determinadas de la misma y han de votar afirmativamente al menos la mitad del electorado. Lo mismo sucede para la reforma de la Constitución de Lituania, también de 1992, si bien en este caso la mayoría de votos afirmativos ha de ser ¾ partes del censo. También en Polonia, donde han de decidir la mayoría de votantes. Luxemburgo sólo prevé el referéndum si, antes de la segunda votación de la reforma lo solicitan ¼ parte de los miembros de la cámara y 5.000 electores válidamente inscritos; en tal caso, si la mayoría de los sufragios válidos son favorables a la reforma, no se realiza la segunda lectura y votación, dándose por aprobada la reforma constitucional. Malta, con una Constitución que data de 1964 y cuenta con numerosas reformas, prevé el referéndum si no se han obtenido 2/3 en la votación parlamentaria. En el caso de Rumanía, cuya Constitución vigente es de 1991, cuando no se alcancen los 2/3 en cada cámara, se organiza una sesión de mediación conjunta que, si obtiene ¾ partes de los votos afirmativos, da paso a un referéndum. Estonia, cuya Constitución vigente es de 1992, cuenta con tres procedimientos de reforma, uno de los cuales es la de aprobación de una Ley de reforma constitucional mediante un referéndum (de los otros dos, uno de ellos, como hemos señalado, exige la disolución de la cámara y el otro es la reforma parlamentaria de urgencia). En el resto de países la reforma constitucional no exige referéndum. Ello no implica que no pueda realizarse, salvo en el caso de Alemania, cuya Constitución no prevé la realización de referéndums federales, pues todavía les recuerdan demasiado a los realizados en el período nacionalsocialista.
Otra cuestión importante, en relación con la reforma constitucional es si existen o no cláusulas de intangibilidad, es decir, si las Constituciones prohíben que se reformen determinadas cuestiones. Estas cláusulas, que no existen en todos los Estados miembros de la UE, pero que no constituyen previsiones excepcionales puesto que bastantes Estados cuentan con ellas, afectan a lo que en cada país se considere como núcleo intangible, que debe ser preservado salvo ruptura del sistema. Así, en Alemania no se puede suprimir el federalismo, ni la participación de los Lander en la elaboración de la legislación ni los principios de los arts. 1 (protección de dignidad humana y sujeción de los poderes públicos a los derechos fundamentales) y 20 (los fundamentos del orden estatal, como el federalismo, la democracia o el Estado de Derecho y el derecho de resistencia contra cualquiera que intentare destruirlos). En la República Checa, desde la Constitución de 1992, que ha sido reformada en varias ocasiones, son intangibles los principios del Estado democrático y la separación de poderes. En Chipre, según la Constitución de 1960, no se pueden reformar la forma republicana, el sistema presidencial con un presidente griego y un vicepresidente turco, el principio de la doble comunidad y el principio de separación de poderes. Francia e Italia tienen a la República como cláusula de intangibilidad, En Grecia lo son la república parlamentaria, la protección del valor humano, la igualdad ante la ley para los helenos, la prohibición de títulos nobiliarios, el libre desarrollo de la personalidad, la división de poderes y una larga lista de derechos. En Rumanía la indivisibilidad territorial, la república, la independencia de la justicia, el pluralismo político y la lengua oficial, sin que se puedan suprimir los derechos o sus garantías. Nosotros, en España, no contamos con cláusulas de intangibilidad establecidas en la Constitución.
La reforma de la Constituciones, pues, no se improvisa ni se hace de cualquier manera. Estas reformas se han venido realizando en los Estados miembros de la UE siguiendo los procedimientos constitucionalmente establecidos para ello en cada país y respetando, en su caso, las cláusulas de intangibilidad. En unos países, como Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, la reforma es muy frecuente (salvo Francia e Italia, se trata, en estos casos, de Constituciones muy antiguas). En otros el número de reformas ha sido menor y muchas derivan de la adaptación de la Constitución al proceso de integración europea, especialmente, aunque no sólo, en los países de Europa del Este. No se aprecia, en consecuencia, que las Constituciones sean normas petrificantes del sistema jurídico, sino que, a través de distintos mecanismos de reforma que ellas mismas prevén, se van adaptando a las necesidades sociales y las nuevas realidades.
¿Reformar o repensar la Constitución?
Mucho se habla de la reforma constitucional en España, pero poco del contenido de esa reforma, seguramente porque no se vislumbra acuerdo posible para ello. Sin embargo, aunque no sea el momento de la reforma, quizás lo sea el de pensarla. El de repensar la Constitución. Esa Constitución que está siendo cuestionada desde una perspectiva social y política y, desde diversas posiciones doctrinales, inicialmente minoritarias pero que cada vez van obteniendo un consenso mayor, de tal modo que, en conjunto, pueden indicar que se deben analizar las circunstancias actuales de su desarrollo e implementación, e introducir nuevas perspectivas de valoración del actual texto constitucional.
En este sentido, un grupo de constitucionalistas, de toda España y de variada procedencia doctrinal, hemos publicado una obra “Repensar la Constitución”, en la que el análisis de la misma se ha abordado desde una perspectiva que no lleva a proponer una reforma concreta, sino a reflexionar acerca de diversos elementos. Partiendo esta obra, desde el punto de vista del contenido, se centra en tres grandes aspectos: a) el desarrollo de cada institución o instituto concreto, justificando los aspectos en los que dicho desarrollo ha sido insuficiente y se detecta como necesaria una reforma de algunos preceptos; b) sus posibles perspectivas de evolución y las problemáticas que pueden plantear sin una reforma; y c) la concreción de una posible reforma sobre la base de esas ideas y las líneas generales de su contenido. Por ello, el resultado final del análisis no consiste en un tratamiento sistemático de la materia que se aborda en cada trabajo– tarea, por otro lado, imposible en poco espacio – sino en reflejar y valorar los principales problemas de interpretación y aplicación que ha ocasionado la Constitución, proponiendo, en su caso, posibles aspectos generales de evolución futura y, en su caso, las necesidades de una reforma constitucional.
Es evidente que no toda reforma del sistema democrático, dirigida a mejorarlo y robustecerlo, precisa de reforma constitucional. Muchas son las prácticas que pueden cambiar. Y muchas las cuestiones que simplemente con reformas legislativas podrían llevarse a cabo. Deslindar, sobre cada punto concreto, hasta qué punto la reforma legislativa o la práctica política produciría una mejora cualitativa en los índices de democracia es importante. Porque de este modo también se delimita el contenido de la reforma constitucional, haciendo que ésta cobre su sentido primigenio: actuar cuando con la interpretación, del legislador y del juez, no baste para adecuar los preceptos constitucionales a las necesidades de la sociedad. Sería bueno, pienso, que la política tuviera en cuenta estos postulados.
“Repensar” el multinivel: Cataluña, España, Europa
¿De qué estamos hablando cuando nos referimos al multinivel?
Se ha escrito mucho sobre el valor constitucional de los Tratados de la Unión Europea, especialmente, pero no sólo, después del intento de adoptar el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que ha derivado, finalmente, en el vigente Tratado de Lisboa, al que han sido trasladadas la inmensa mayoría de las regulaciones que se contenían en la malograda Constitución Europea. Así, a pesar de que por sí mismo el Tratado de Lisboa no es formalmente una constitución, prácticamente cumple con tal función, ya que se trata de una norma que es, en el ámbito jurídico de la Unión Europea, el equivalente a la norma fundamental de Kelsen o a la regla de reconocimiento de Hart. Efectivamente, los Tratados de la Unión, fundamentan el resto de las normas europeas y vinculan a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, que se reconocen en las mismas aplicando el principio de primacía del Derecho de la Unión, estando todo ello supervisado desde un efectivo “control de constitucionalidad” realizado por el Tribunal de Justicia de la Unión.
El reparto de las competencias en los estados federales, regionales o, en nuestro caso, el Estado autonómico español, se define también en el marco de normas constitucionales, de primer o segundo grado. Las constituciones de los Estados, como normas constitucionales primarias o de primer grado, definen el marco general de este reparto, que se concreta en las diversas normas constitucionales secundarias, quasi constitucionales, constitucionales derivadas o constitucionales de segundo grado, como son las constituciones de los länder alemanes y los estatutos de las regiones italianas o de las comunidades autónomas españolas. Además, la calificación constitucional de los estatutos como “normas institucionales básicas” de las comunidades autónomas (art. 147.2 CE), con un proceso de aprobación y de reforma revestidos de características especiales y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional los considera integrantes del denominado “bloque de la constitucionalidad” justifica, para a gran parte de la doctrina que se consideren como normas constitucionales de segundo grado, sujetas, eso sí, ineludiblemente, a la Constitución. Y sin que ello pueda suponer reconocimiento de co-soberanías o de bilateralidades incontrolables. No están en el mismo plano que la Constitución. Hay que decirlo bien claro. Y no pueden condicionar reformas constitucionales, puesto que la sujeción a la Constitución
Ciertamente, este proceso de interrelación normativa nos ha abocado al replanteamiento de múltiples conceptos, ya sea reinterpretando los ya existentes o integrando en la dogmática jurídica nuevas instituciones. De ahí que, cuando se piensa en reformas o en posibles interpretaciones, estamos sujetos a ese multinivel normativo, que ha de dar forma coherente a cualquier proposición en tal sentido, ya sea interpretativa, ya sea de reforma.
Por ello, en este análisis sobre reformas constitucionales en España y en Europa, será necesario plantearse, desde el multinivel coherente que configuran los entramados normativos, con perspectiva constitucional, sobre qué instituciones jurídicas va a ser necesario operar. Ciertamente, en este escrito, no pueden ser abordadas todas ni en toda su extensión. Pero intentaré plantear los elementos que estimo pueden ser útiles desde la perspectiva de nuestra integración en la UE. De ahí que, en el contexto de este trabajo, sólo me refiera a las reformas constitucionales que estén en conexión con la evolución de la Unión Europea y no al resto de instituciones constitucionales que, quizás, estén también necesitadas de reforma.
Las reformas de la Constitución derivadas de la integración en la Unión Europea y las reformas de los Tratados de la UE
Tal como ha sido ya expuesto, la integración en Europa ha configurado un sistema multinivel en el que los ejecutivos y legislativos tienen un triple alcance (autonómico, español y europeo) mientras que el denominado “tercer poder” se sitúa en un multinivel considerado como de “diálogo entre tribunales”. Todo ello tendría que tener un mejor “acomodo” en nuestro texto constitucional, sin perjuicio de que, mientras no se llegue a ello, algunos aspectos puedan ser abordados desde reformas legislativas o, simplemente, mediante la introducción de una práctica política o administrativa que, conforme a la legislación en vigor, implique una mejora en las relaciones interinstitucionales.
Se tendrán que tener en cuenta las materias a estudiar en este ámbito, porque en dependencia de su ubicación constitucional, se tendrá que seguir un procedimiento de reforma u otro, llegado el caso, si se decide avanzar por el camino de la reforma. Recordemos, al respecto, la existencia de un procedimiento agravado y de otro que implica menor complejidad.
Ya se trate de iniciativa del Gobierno, del Congreso o del Senado o de un parlamento autonómico, según el art. 168 CE, cuando se proponga una revisión total o una reforma que afecte al Título Preliminar (que contiene los principios básicos del orden constitucional), la sección primera del Capítulo 2 del Título 1 (donde se encuentran los derechos más protegidos jurídicamente) o al Título II (que regula la Corona), deberá realizarse un debate de totalidad, para adoptar el principio de la reforma, que deberá ser aprobada por los 2/3 de cada Cámara tras lo cual las Cortes deberán disolverse inmediatamente dando paso a la celebración de nuevas elecciones. Aquí hay que señalar que podríamos evitar la realización de elección tras elección, rompiendo una legislatura, si se hiciera coincidir la votación del principio de la reforma con la finalización de la misma, pues ninguna disposición constitucional o legal impide que ello pueda hacerse así. Las nuevas cámaras que queden elegidas deberán ratificar la decisión y, tras la correspondiente tramitación de la propuesta, para que la reforma constitucional quede aprobada, serán necesarios, otra vez, los 2/3 de cada cámara. Posteriormente será necesario realizar un referéndum nacional vinculante.
En el resto de supuestos, la Constitución, en el art. 167, exige un acuerdo, en la votación final, por mayoría de 3/5, en cada cámara. Si no hubiera acuerdo entre ambas, es decir, que no se hubieran obtenido tales mayorías, que implican, como puede fácilmente deducirse, un amplio consenso, se intentará obtener mediante la creación de una comisión paritaria de diputados y senadores, que presentará un texto a cada una de las cámaras, las cuales deberán adoptarlo por la misma mayoría de 3/5. Si tampoco ello desbloqueara la situación, siempre que el texto hubiera obtenido la mayoría absoluta en el Senado, podría aprobar la reforma el Congreso por mayoría de 2/3. Si ello no se obtiene, la reforma decae y no se puede culminar. Si se aprueba, una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras, puede solicitar, en el plazo de 15 días, la realización de un referéndum para que la reforma sea ratificada, es decir, que se trataría de un referéndum vinculante. Este ha sido, sin referéndum ya que no ha sido solicitada su realización, el procedimiento mediante el cual se han realizado las dos reformas constitucionales aprobadas hasta el presente: la introducción el sufragio pasivo para extranjeros, sujeto a reciprocidad, en el art. 13.2 CE y de la denominada “regla de oro” sobre el equilibrio presupuestario en el art. 135 CE.
Como pueden existir reformas, o replanteamientos, en cuanto a la regulación de instituciones constitucionales, que pueden tener incidencia en una hipotética reforma de los Tratados de la Unión, ya se trate de aquellos aspectos de naturaleza más “europea” que han sido constatados en la primera parte de este trabajo, ya sea en los que puedan derivar de las reformas o replanteamientos internos que se van a describir en los próximos apartados, será necesario tener también en cuenta los procedimientos de reforma que establecen los Tratados.
Por una parte, algunas de las cuestiones que se describen como posibles objetos de reforma, tendrían que seguir el procedimiento de revisión ordinario mientras que otras podría ser objeto de procedimiento de revisión simplificado, ambos regulados en el art. 48 del Tratado de la Unión Europea. Como sucede en el ámbito de los Estados miembros, las revisiones de mayor trascendencia se tendrían que realizar por el procedimiento ordinario y aquellas que pudieran tener la consideración de menores, mediante el simplificado. A veces no resultará fácil decidir entre uno y otro.
El primero, dirigido básicamente a aumentar o disminuir las atribuciones que los Estados trasladan a la Unión, comportará la convocatoria de una Convención, al estilo de la que fue la Convención para el futuro de Europa, salvo que no se considerase necesario por acuerdo entre el Consejo y el Parlamento e implicará una intervención de las Instituciones europeas, que incluirá también a la Conferencia de representantes de los Estados miembros que deberá tomar la decisión por común acuerdo.
El segundo, dirigido a la revisión del Tratado de Funcionamiento de la Unión, en el marco de las políticas y acciones internas de la Unión, no precisará de la convocatoria de la Convención, aunque sí la aprobación unánime, o por mayoría cualificada según los casos, salvo que ello tenga repercusiones militares o en el ámbito de la defensa.
En todos los casos, la reforma de los Tratados deberá ser aprobada por los Estados miembros conforme a sus propias disposiciones constitucionales, apareciendo nuevamente el problema de si, transcurridos dos años desde la firma del Tratado, las 4/5 partes de los Estados lo han ratificado y uno o varios Estados han encontrado problemas para ello, será el Consejo Europeo quien deberá examinar la cuestión.
Varios van a ser, pues, los ámbitos en los que parece que se tenga que “repensar” la Constitución y, quizás, introducir alguna reforma entroncada con la integración en Europa. Destacaré, por no poder abarcar todos, derechos fundamentales, relaciones entre parlamentos, relaciones entre los ejecutivos y el diálogo entre tribunales.
“Repensar” en materia de derechos fundamentales
El constitucionalismo multinivel, aplicado a los derechos fundamentales, también puede ser abordado desde las conexiones, efectuadas mediante reenvíos, entre diversos subsistemas jurídicos, presididos por el Derecho de la Unión Europea como ordenamiento prevalente, pero en que se produce también una integración del Derecho Internacional en el propio Derecho de la Unión y en el Derecho interno, formado este último a su vez, en los estados compuestos, por un doble nivel de ordenamientos, derivado de la distribución competencial entre las instituciones del Estado y las de regional/sub estatal .
Por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, el Tratado de la Unión Europea reenvía a la Convención de Ginebra sobre los refugiados para precisar los derechos que éstos tienen reconocidos; también reenvía a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y al Convenio Europeo de Derechos Humanos, así como a la Carta Social Europea y considera que la Carta de los Derechos Fundamentales tiene el mismo valor jurídico que los Tratados. Todos estos reenvíos han de cobrar, a su vez, efectos jurídicos en el nivel interno, sin que las leyes puedan serles contrarias, y con unos efectos prácticos que a veces derivan de normas estatales y otras de las normas autonómicas o de la ejecución autonómica de la legislación estatal.
Todo ello no resulta fácil. Según cómo se van produciendo las interacciones entre los distintos niveles jurídicos, podemos obtener resultados satisfactorios o podemos desnaturalizar a los propios derechos. Por lo que tendríamos que repensar la actual regulación constitucional en el sentido de plasmar cláusulas que favorezcan, al mismo tiempo que la coherencia y la rectitud formal del ordenamiento multinivel, un adecuado reconocimiento y protección a los derechos fundamentales institucionalmente considerados. Por poner unos ejemplos, uno positivo y otro más discutido, las consecuencias ambivalentes a las que hemos llegado en la aplicación actual del multinivel jurídico, existe un cierto consenso en que, por una parte, el ejemplo positivo se centra en la configuración multinivel de la igualdad de mujeres y hombres y la no discriminación por razón de sexo o de orientación sexual y, por otra parte, el ejemplo discutido se centra en cómo la aplicación de la coordinación económica multinivel que comporta la cláusula de estabilidad presupuestaria ha originado problemas en el estándar aplicable a los derechos sociales.
Para dar una respuesta a estos problemas, se ha sugerido, en diversas ocasiones hacer lo mismo que se ha hecho en otros países, constitucionalizando la vinculación a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en los propios términos de la Carta. Posiblemente sería necesario incluir una cláusula sobre el nivel de protección que se tendría que aplicar cuando la regulación interna o de algún otro tratado internacional ratificado por España ofreciera una protección mayor que la propia Carta. Es importante, al respecto, considerar que la regulación de un mismo derecho en cada uno de los distintos niveles puede parecer similar pero ser en realidad diferente, por lo que sería pertinente introducir una cláusula de garantía sobre el mejor estándar.
Teniendo en cuenta lo que acabo de exponer, sería quizás pertinente constitucionalizar los reenvíos que existen entre los diversos textos reguladores de los derechos, propios de cada uno de los niveles de producción jurídica de los mismos. A ello se añade el hecho, en nuestro Estado autonómico, de las regulaciones realizadas por las Comunidades Autónomas, en el marco de sus competencias, que también deberían estar presentes en esta nueva regulación, al incidir sobre el ejercicio de derechos que pueden estar regulados en distintos niveles (internacional, europeo y/o nacional). Muchos estatutos de autonomía tienen, a su vez reenvíos, tanto a la Constitución, como al Derecho Internacional o al de la Unión Europea, por lo que resultaría útil poder cerrar el círculo de reenvíos en forma que ello no desnaturalizara el nivel de protección adecuado para cada derecho fundamental.
Y respecto de los derechos de contenido económico-social, los más vulnerables en períodos de crisis, podría ser oportuno constitucionalizar la necesidad de que las obligaciones económicas derivadas de acuerdos internacionales no incidieran en forma negativa en los derechos que pudieran considerarse básicos para la ciudadanía. Lejos de proponer un “blindaje” de tales derechos, que sería prácticamente imposible, lo que se propone es que se garantice constitucionalmente el estándar derivado de la aplicación del multinivel específico en materia de derechos, es decir, de la interacción entre el Derecho Internacional regulador de derechos fundamentales, el Derecho de la Unión Europea incluyendo la Carta de los Derechos Fundamentales y la regulación constitucional de los mismos, para evitar que los tratados internacionales de naturaleza puramente económica puedan desvirtuarlos, restringirlos o convertirlos en impracticables.
“Repensar” sobre a la configuración de los instrumentos de colaboración entre los órganos centrales y los órganos autonómicos y europeos
Existe consenso unánime en la doctrina sobre el “agotamiento” de la organización territorial del Estado prevista en el Título VIII de la Constitución, porque hace ya tiempo que hubiera debido ponerse al día una regulación que fue pensada para crear el Estado autonómico y, actualmente, lo dispuesto en la Constitución no se corresponde con las necesidades del sistema multinivel, incluyendo también ahí lo que deriva de la integración en la Unión Europea.
Desde que se aprobaron los Estatutos de Autonomía, se ha producido en España lo que podríamos denominar como “federalismo de la centrifugación”, caracterizado por una cesión de competencias de los órganos centrales a los órganos autonómicos, sin que se establecieran mecanismos constitucionales suficientes, ni tan siquiera a través del “bloque de la constitucionalidad” para introducir lo que es básico en los sistemas fuertemente descentralizados, como son los órganos de colaboración entre los distintos niveles competenciales. Los instrumentos de cooperación, en los Estados complejos, como los federales y, en nuestro caso, el Estado de las autonomías, constituyen la única posibilidad de encauzar racionalmente la toma de decisión cuando existen diversos niveles competenciales. Y son básicamente dos, los instrumentos generales de esta cooperación: Los multilaterales y los bilaterales. Esta cooperación multinivel es necesaria porque se trata de poder realizar políticas con sentido, es decir, con coherencia, dadas las instituciones y órganos político-administrativos implicados en el asunto. Por ello, tiene diversos mecanismos de desarrollo: Conferencias de Presidentes (el Presidente del Gobierno de España con los presidentes autonómicos), Conferencias sectoriales (por materias, con el ministro del ramo y los consejos autonómicos) y Conferencias bilaterales.
Para comenzar hemos de situar a la Comisión bilateral en su justo contexto, es decir, en el marco de la cooperación multinivel propia de los Estados complejos, federales o, en nuestro caso, el Estado de las Autonomías. Creadas a finales de los años 80, a partir del precedente de las comisiones de traspasos de competencias y sin previsión legal específica, las Comisiones Bilaterales de Cooperación se formaron como órganos bilaterales de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, regulándose cada una de ellas por sus respectivas normas internas de funcionamiento. La primera regulación con rango legal de las Comisiones Bilaterales de Cooperación se produce mediante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común. El artículo 5.2 de la misma define aquéllas como órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma. Estas Comisiones se reforzaron con la reforma del artículo 33 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, que les atribuye la finalidad de evitar el planteamiento de conflictos ante el Tribunal Constitucional. Finalidad muy loable, pero que ha dado pocos resultados. No se trata, pues, de algo nuevo, pero sí de un instrumento de cooperación que ha pasado por varias etapas y que ha dado lugar a dos tipos de comisiones bilaterales: estatutarias, si las regula el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de que se trate, o extraestatutarias si no están en los Estatutos y siguen las bases legales que acabo de señalar. La mayor parte de los Estatutos de Autonomía de nueva generación, aprobados en 2006 y 2007, regulan de manera mucho más extensa la cooperación bilateral, fundamentalmente a través de Comisiones Bilaterales, pero en otras comunidades autónomas también se han creado comisiones bilaterales, con base no estatutaria sino legal. Sea cual sea la base jurídica, lo que importan son las funciones que tienen que desarrollar estas comisiones, que no pueden coartar la capacidad del Estado para la definición y coordinación de las políticas territoriales, tal como ha sido definido en la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el art. 183 (y conexos) del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Se trata, pues, de una comisión que sólo puede actuar en el marco de lo que atenga a las partes que la forman, no a la definición del marco estatal general ni a lo que pueda incidir en las competencias del resto de las Comunidades Autónomas.
En el contexto multilateral, los órganos en los que se puede decidir teniendo en cuenta la compatibilización de intereses, respetando el necesario interés general que debe presidir toda toma de decisión política en democracia, son aquellos órganos en los que se plasma la representación central con la descentralizada, es decir, en los que se encuentran, sectorialmente, el Gobierno español y los representantes de los gobiernos de las Comunidades Autónomas, según la materia de que se trate (educación, financiación, sanidad, etc.). En este contexto, si algo es necesario reforzar, para encontrar una salida programada a medio plazo, a los graves problemas que nos han generado los nacionalismos (todos, no sólo el catalán), es la práctica multilateral, fundamentada en el principio de la lealtad federal. Estados Unidos y, sobre todo, Alemania o Austria, funcionan razonablemente bien, dentro de la diversidad que la compleja estructura federal comporta, porque los instrumentos de cooperación política y técnica mantienen un funcionamiento regular y sirven para desbloquear las naturales divergencias que los Estados compuestos (federales, autonómicos, regionales… según la nomenclatura en cada caso) pueden presentar. El Estado mantiene competencias que no está ejerciendo (a los gobernantes de turno compete explicar por qué no lo hacen) y esta desidia está originando que no se controle que el desarrollo autonómico concuerde con las bases estatales, o que no se ejerzan los instrumentos de coordinación general constitucionalmente previstos. Es en el marco de esta cooperación multilateral que se creó, por ejemplo, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que es quien tiene que realizar las propuestas de reforma de la financiación de las Comunidades Autónomas. Contrariamente a lo que afirman la Sra. Artadi y otros corifeos del secesionismo, este Consejo tiene auténtica voz y voto en estas cuestiones. En él se deben plantear todas aquellas cuestiones que tienen que ver con la reforma y actualización de la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) previamente a que el Gobierno elabore el proyecto de ley que después tendrá que discutir y aprobar, en su caso, el Parlamento, es decir, las Cortes Generales. También es éste el marco de las Comisiones sectoriales, sobre educación, sanidad, comercio, etc. etc. que reúnen a la Administración del Estado con la de las Comunidades Autónomas en su conjunto, para acordar las políticas comunes reguladas por la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía.
Por lo que, sin caer en una regulación prolija, podría defenderse la necesidad de introducir la regulación general sobre las comisiones bilaterales y multilaterales en la Constitución, estableciéndose así el marco constitucional sobre el que también tendrán que fijarse las relaciones con los órganos de la Unión Europea, regulando, por ejemplo, las formas que podría adoptar la participación de las Comunidades Autónomas en las reuniones del Consejo, integradas dentro de la representación del Estado, como sucede en la mayor parte de los Estados federales que forman parte de la Unión Europea, contribuyendo así a fijar la postura estatal en el marco de la Unión.
“Repensar” sobre la regulación del principio de subsidiariedad y la colaboración entre parlamentos
Desde otro orden de consideraciones, es necesario también señalar las regulaciones de los Tratados de la Unión, especialmente cuando, a partir de la malograda Constitución
Europea, se incorporó, tanto en el Tratado de Lisboa, como en los Protocolos sobre los parlamentos nacionales y sobre el control de los principios de subsidiaridad y proporcionalidad, la colaboración legislativa entre los distintos niveles de ordenamientos jurídicos, entre la Unión, los Estados miembros y, en su caso, las regiones con competencias legislativas.
De este modo, el parlamento, cualquier parlamento, no legisla ya en forma aislada y sin tener en cuenta los distintos niveles de producción normativa. La integración de diferentes tipos de estados en la Unión Europea, por una parte, donde el Parlamento Europeo es co-legislador (con el Consejo) y adopta normas que precisan de transposición o implementación interna, obliga a tener en cuenta las conexiones que se puedan producir entre los parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo, especialmente cuando, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se ha ampliado la cooperación legislativa entre ambos niveles parlamentarios mediante el instrumento de la denominada “alerta temprana” dirigida a controlar el cumplimiento del principio de subsidiariedad. Los parlamentos nacionales, de este modo, elevan hacia “arriba” la detección fiable de los indicadores europeos con que debe contar la legislación nacional. Pero, por otra parte, varios de los estados de la UE, cuentan con un reparto interno de competencias entre el Estado y las entidades subestatales con competencias legislativas, ya sean federales, regionales o autonómicos, cuyas regiones deberán también colaborar, en sentido descendente, hacia “abajo”, en este proceso legislativo complejo, puesto que el nivel regional, además de poder tener competencias en la transposición, implementación y aplicación de las normas europeas, también puede estar involucrado en el control de la subsidiariedad.
En España, se reformó la Ley 24/2009, sobre la Comisión Mixta para la Unión Europea y se aprobó una Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado el 27 de marzo de 2010, para que se pudieran emitir los informes relativos a la “alerta temprana”. Pero el funcionamiento práctico de estos instrumentos de cooperación legislativa deja todavía mucho que desear. Si nos fijamos en los Informes emitidos en la citada Comisión Mixta sobre el control de la subsidiariedad, vemos que en ellos no consta que los parlamentos nacionales hayan contado con la opinión de los parlamentos regionales para emitirlos. Ello puede ser debido a distintas causas. Por una parte, porque organizar que, en 8 semanas, se coordinen las Cortes Generales con 17 parlamentos autonómicos es algo irrealizable. Pero, por otra, también se ha dado el caso, por ejemplo, de que el Parlamento de Cataluña declinó en su momento coordinarse con las Cortes porque quería tener hilo directo con la UE, sin tener en cuenta que la competencia de las relaciones internacionales, constitucionalmente, es competencia exclusiva del Estado (art.149.1.3ª CE).
Sería, pues, necesario, introducir reformas en este mecanismo de “alerta temprana”, tanto en la Constitución como en los propios Tratados. Indicadores no nos faltan para ello. Es importante, al respecto, el “monitoring” realizado por el Comité de las Regiones (CoR en adelante); en los trabajos del Subsidiarty Monitoring, Better Regulation and Political Dialogue (Symposium del 19 de febrero de 2016) queda manifiesta esta necesidad de mejora; también podemos fijarnos en el análisis de los resultados de la encuesta OECDCoR sobre los gobiernos subnacionales, donde se constata la excesiva burocratización y la falta de evaluación de impacto de los instrumentos de control; asimismo, dentro de las 5 prioridades del CoR, establecidas en 2015, se destaca la importancia que tiene la dimensión territorial de la UE, teniendo en cuenta, entre otros, la cooperación transfronteriza, las relaciones entre medios urbanos y rurales, la evolución de la demografía y las migraciones y la necesidad de coordinar los presupuestos públicos. Destaco también, desde esta perspectiva, la conexión entre la ciudadanía y las regiones, focalizada en el estudio “Making rights real”, que es una guía para las autoridades regionales y locales elaborada por el CoR y la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en 2014, con la finalidad de potenciar la efectividad de los derechos de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE en todos los niveles de gobernanza.
“Repensar” acerca del diálogo entre tribunales
Antes de entrar en el tema, se hace necesario precisar algo la noción de “diálogo” para referirla a lo que pueda suceder entre altos tribunales, en distintos niveles, porque este concepto puede ser empleado de formas muy diferentes. Así, a veces, se habla de “diálogo” cuando únicamente se da la circunstancia de que un tribunal cita a otro; otras veces lo que se examinan son las influencias recíprocas entre dos o más tribunales; y también puede usarse el “diálogo” en el sentido de interacción explícita. Dejando de lado el tema de simple cita, voy a considerar que el denominado “diálogo”, que no deriva de otra cosa que del cumplimiento de las funciones propias de cada jurisdicción, se producirá tanto cuando se observen influencias recíprocas por hacerse eco un tribunal de las construcciones interpretativas de otro, como si de lo que se trata es de la influencia explícita y/o reenvío de las construcciones interpretativas de un tribunal sobre o hacia otro. No incluiré, pues, aquí, lo que algunos denominan “espacio cultural común” de orden jurisdiccional, puesto que lo que voy a entender como “diálogo”, es la interacción entre jurisdicciones, desde la perspectiva de poder delimitar influencias entre ellas.
Varios son los niveles jurisdiccionales del “diálogo” y las vías procedimentales que lo instrumentan. Podemos considerar, por una parte, a los órganos jurisdiccionales y, por otra parte, a los procedimientos propios de la actuación en cada jurisdicción.
Respecto de los órganos jurisdiccionales, es necesario distinguir entre varios tipos de diálogo.
El diálogo entre los tribunales internos (Poder Judicial y Tribunal Constitucional) mediante las apelaciones y los recursos de casación y revisión, cuando proceden, ante superiores jerárquicos y/o el Tribunal Supremo y, por otra parte, el recurso de amparo relativo al art. 24 CE sobre el derecho a la tutela judicial efectiva y la cuestión de inconstitucionalidad presentada por los jueces ordinarios al Tribunal Constitucional cuando consideran que la ley aplicable al caso puede ser contraria a la Constitución.
Asimismo es necesario resaltar el diálogo entre el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y los tribunales internos: cuando se interpone una demanda contra España fundamentada en los artículos que reconocen derechos procesales (acceso a los recursos, juicio equitativo, garantías procesales). El “diálogo” existe porque es necesario agotar los recursos internos (amparo ante el TC incluido, si se trata de un derecho que tiene acceso a este recurso) antes de presentar la demanda al TEDH y porque España, al haber reconocido la jurisdicción del TEDH está obligada a ejecutar las sentencias dictadas por éste.
Y también cabe señalar el diálogo entre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los tribunales internos: en este caso el “diálogo” se encauza mediante la presentación, por parte del juez español que está juzgando un asunto, de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia, para dilucidar si la norma española que se tiene que aplicar al caso controvertido, es contraria o no al Derecho de la UE.
Hemos pasado por varias etapas, no exentas de conflictos, dentro de este marco de diálogo entre los distintos tribunales, especialmente respecto del que tiene que operar entre los tribunales internos y los tribunales supranacionales. Ha costado lo indecible conseguir que se reformaran las leyes de procedimiento para asegurar la ejecución de las sentencias de estos últimos. También ha sido difícil normalizar la presentación de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la UE. Por ello podría ser adecuado introducir en la propia Constitución nuevas regulaciones que asegurasen una no vuelta atrás en estos temas.
Así, por ejemplo, se podría constitucionalizar la obligatoria ejecución de las sentencias de los tribunales internacionales o supranacionales, para que la efectividad de las del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, del Tribunal Penal Internacional, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y otros del mismo ámbito, no fueran discutidas y dieran cabal cumplimiento a las obligaciones contraídas cuando se ha entrado a formar parte de este nivel jurídico internacional o supranacional. La técnica jurídica empleada, a partir de la configuración del recurso de revisión como vía idónea para ello es correcta, pero sería necesario que se consolidara la obligación constitucional de ejecución de las sentencias de los tribunales supranacionales citados.
También podría resultar conveniente el constitucionalizar la vinculación de todos los órganos internos, legislativos, ejecutivos y jurisdiccionales, al Derecho de la Unión Europea, en todos sus términos, incluyendo la obligación de presentar la cuestión prejudicial cuando se vaya a dictar resolución judicial firme que no admita posterior recurso ante ninguna jurisdicción interna. De este modo se daría un mejor cumplimiento a lo que disponen al respecto del Tratados de la Unión y se conseguiría, con carácter general, sin depender de la “sensibilidad” del juez nacional, que no adquiriesen firmeza interna las resoluciones judiciales que pudieran comportar vulneración del Derecho de la UE.
Capítulo de la obra colectiva, dirigida por Miguel Martínez Cuadrado REFORMA CONSTITUCIONAL EN LA UNIÓN EUROPEA Y EN ESPAÑA. Marcial Pons, 2019.
teresa freixes 