El control de constitucionalidad y el Estatuto de Autonomía de Cataluña

El control de constitucionalidad: forma y procedimiento como garantía de no arbitrariedad

 

PRÓLOGO al libro Estatuto de Autonomía y Tribunal Constitucional.

Autor: José Carlos Remotti.

Editorial Bosch, Barcelona 2011.

 

Durante los últimos años se ha producido el debate constitucional más enconado de todos los habidos a lo largo de la democracia instaurada con la Constitución española de 1978. El objeto del debate ha sido la adopción de un nuevo Estatuto de Autonomía para Cataluña, aprobado en el Parlamento de esta Comunidad Autónoma el 30 de septiembre de 2005 y, como Ley orgánica, por las Cortes Generales el 19 de julio de 2010, norma que ha sido, además, objeto de varias sentencias del Tribunal Constitucional, singularmente la STC 31/2010, de 28 de junio.

El debate ya había comenzado con anterioridad a la decisión de iniciar el trámite para la adopción del Estatuto, con la mira situada en el horizonte de una reforma constitucional, anunciada[1] pero nunca abordada, que cambiara la naturaleza del propio Estado de las autonomías creado por la Constitución. Sin poder afirmar tajantemente que el abandono de la posible reforma incidiera en el proceso posterior de reformas de Estatutos de Autonomía, lo cierto es que en varias ocasiones, la iniciativa de las Comunidades Autónomas pretendió sobrepasar el marco constitucionalmente establecido, obviando el nudo gordiano jurídico del problema, que no es otro que el de la ineludible subordinación de los Estatutos de Autonomía a la Constitución.

Rechazada directamente la propuesta proveniente del País Vasco, denominada “Plan Ibarretxe” por el Congreso de los Diputados[2], la atención se centró en Cataluña, puesto que la reforma de otros Estatutos de Autonomía, como por ejemplo el de Andalucía o Valencia, no presentó un debate de alcance similar[3]. Y aunque no voy a entrar a describir el proceso de adopción del texto catalán, sí quiero destacar algunas cosas al respecto.

Por una parte, la constatación de que el cierre de puertas a la reforma constitucional, las abría de facto a la adopción de un Estatuto que superara el marco de la Constitución. En efecto, la verificación política de que la Constitución no iba a ser reformada, lejos de provocar un debate acerca de sus posibilidades, o de la oportunidad, o del contenido posible de la misma, derivó en un falso apuntalamiento jurídico del posible nuevo Estatuto en la voluntad del “pueblo catalán”, expresada por sus representantes políticos, en el Parlamento de Cataluña, que “justificaba” la superación del marco constitucional autonómico. Se pretendía conseguir que Cataluña se dotara de un texto jurídico que permitiera, sin decirlo explícitamente, una cierta tendencia confederal (término usado con escaso rigor conceptual para obviar la federación, expresamente prohibida por el art. 145.1 de la Constitución), en las relaciones entre Cataluña y las instituciones centrales del Estado. Lejos de toda lógica jurídica, con tales argumentos cundió en cierto modo la idea de que se pretendía justificar la validez de un Estatuto de Autonomía que, en realidad, pretendía, aún siendo ello imposible, legitimar una reforma constitucional encubierta[4].

Por otra parte, el establecimiento de un complicado proceso “de negociación” entre las fuerzas políticas catalanas y las de ámbito estatal. Los partidos políticos de ámbito catalán no tuvieron claro el modelo que se pretendía instaurar, lo que originó posturas encontradas entre los mismos, con un progresivo aumento de la influencia política de las propuestas independentistas. Los partidos de ámbito estatal, tampoco ofrecieron soluciones acordadas entre ellos, expresando en ocasiones posturas vacilantes, contradictorias a menudo y enfrentadas entre sí. Tampoco las instancias gubernamentales, ni desde Madrid[5], ni desde Barcelona[6], ayudaron a encontrar un camino jurídicamente más plausible. No existía un marco de propuesta jurídica claro ni en Cataluña ni en el resto de España y, abandonado el consenso que se había forjado en la transición a la democracia, salió lo que salió.

Además, la población tampoco pareció entender mucho el proceso, ni tan siquiera en Cataluña, manifestándose una tremenda disociación entre la clase política catalana, que había aprobado el texto de la propuesta de la reforma del Estatuto por 120 votos a favor y 15 en contra (es decir, por una gran mayoría) y el pueblo de Cataluña, que participó en el referéndum de aprobación del texto estatutario sólo en un 48,85% del censo (es decir, la participación no llegó ni a la mitad del mismo).

Y, desde este orden de consideraciones, cabe también resaltar que las cuestiones de procedimiento, esenciales en un proceso de reforma jurídico-constitucional, que no es únicamente un pacto político, aunque derive del mismo, ni fueron asumidas por algunos de los partidos políticos activos en el proceso de reforma ni, sobre todo, fueron correctamente explicadas para que la ciudadanía pudiera comprender lo que se hacía y cómo se hacía.

Me refiero a dos cuestiones. La primera, a la idea que se difundió por parte de las fuerzas políticas que sostenían la constitucionalidad del Estatuto, que se fundaba en el hecho de que el pueblo de Cataluña tenía derecho a decidir (sic.), como si se tratara de ejercer un poder constituyente del cual se carecía[7]. La segunda, al hecho de que el referéndum de aprobación de los estatutos de autonomía se realizara, porque así está regulado, antes de que se hubiera efectuado el control de constitucionalidad sobre este tipo de normas.

Todo ello conllevó que se intentara negar la legitimidad del control de constitucionalidad que ha dado lugar a las sentencias objeto de esta obra, argumentando que el Tribunal Constitucional no podía controlar lo que había sido aprobado por el pueblo catalán en referéndum[8].  No se tuvo en cuenta que el procedimiento legalmente establecido dispone que el control de constitucionalidad se tiene que realizar tras la entrada en vigor de la norma controlada y, mientras ello no se cambie, es el procedimiento previsto el que se tiene que aplicar[9]. Es lo que sucede en todos los estados democráticos, que se basan tanto en la voluntad popular como en el imperio de la ley y la supremacía de la Constitución y que establecen mecanismos legales para que el contenido de la voluntad popular sea constitucionalmente correcto.

Efectivamente, en todo Estado de Derecho, desde que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos decidió actuar como juez constitucional, prácticamente todas las democracias constitucionales crearon órganos de control de la constitucionalidad cuya función esencial es la de ejercer de «vigilantes» sobre los legisladores para que las leyes que éstos adopten no sean contrarias a la Constitución. Ello ha originado que los Tribunales Constitucionales –cualquiera que sea su denominación[10] y su posición en el conjunto de las instituciones u órganos de los distintos países[11] – sean los garantes de la Constitución en toda la Unión Europea.

Volviendo al Estatuto catalán, el texto que definitivamente fuera adoptado por Ley Orgánica en el Congreso de los Diputados el 30 de marzo de 2006 fue objeto de siete recursos de inconstitucionalidad, presentados por el Partido Popular, el Defensor del Pueblo, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia, la Diputación General de Aragón, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, el Consell de la Generalitat Valenciana y el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Rioja. Todos ellos presentados dentro del preceptivo plazo de tres meses desde la publicación oficial de la norma impugnada, establecido por el art. 33.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

El art. 161 de la Constitución determina la competencia del Tribunal Constitucional para entender de los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y las disposiciones normativas con fuerza de ley, entre ellas, los Estatutos de Autonomía que, siendo las normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas, son aprobados por las Cortes Generales mediante el procedimiento de ley orgánica. Hay que señalar, en este punto que, con anterioridad, la primera redacción de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional había admitido la figura del recurso previo de inconstitucionalidad, que suspendía la entrada en vigor de la ley impugnada; pero la utilización abusiva y dilatoria de este recurso originó su supresión[12] sin que, en aquellos momentos, se tuviera presente el debate que se podía originar si, como ha sucedido en el caso que nos ocupa, el recurso se interpone contra una ley aprobada en referéndum.

Con la normativa anterior, el debate sobre la legitimidad del Tribunal Constitucional para controlar el Estatuto hubiera perdido virulencia, puesto que el pueblo de Cataluña hubiera votado en referéndum después de haberse efectuado el control de constitucionalidad. Pero, insisto, la lógica política no puede imponerse a la lógica jurídica: si la legislación vigente dispone que el control de constitucionalidad es posterior al referéndum, no existe otra opción que la de la aplicación estricta del ordenamiento legal[13]. Otra cosa es que no nos guste y, en este caso, lo que es necesario es reformar la normativa actualmente en vigor para evitar que este problema vuelva a suceder en el futuro. No parece que ello vaya a suceder así, puesto que una vez realizadas las elecciones catalanas derivadas de la entrada en vigor del nuevo Estatuto de Autonomía ya no se oyen prácticamente voces (únicamente en algún debate académico aislado) que soliciten que el recurso previo vuelva a ser introducido en nuestro sistema constitucional.

El falso debate jurídico que se produjo, en torno a la legitimidad del Tribunal Constitucional para emitir las siete sentencias sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, tuvo otro elemento determinante. El Tribunal Constitucional, cuyos miembros fueron calificados por los medios de comunicación de “progresistas” o “conservadores” según fueran las fuerzas políticas que habían propuesto a cada uno de ellos en las renovaciones que habían dado objeto a la composición del pleno que tuvo que juzgar el Estatuto, fue mirado con lupa por todo el marco político, desde todos los ámbitos, al objeto de obtener abstenciones o recusaciones[14] que pudieran alterar la pretendida “composición político-ideológica” del mismo. La independencia judicial quedó relegada, en la idea de muchos políticos, de los medios de comunicación e, incluso, de una parte de la sociedad civil, a una mera entelequia, pretendiendo cada opción que “sus” jueces tenían que votar a favor o en contra del Estatuto según los designios o deseos de quienes creían tener un cierto derecho de control sobre los mismos. Como si un Tribunal Constitucional no tuviera que decidir valorando y argumentando jurídicamente y con la independencia que les garantiza la Constitución[15].

A ello se añadió, por si no existieran suficientes problemas, el hecho de que la renovación por tercios del Tribunal Constitucional, se retrasó indebidamente en el Senado[16], porque los partidos políticos mayoritarios, los únicos que podían formar la mayoría constitucionalmente requerida, no conseguían llegar a un acuerdo sobre los candidatos que pudiera obtener la mayoría reforzada, de tres quintos de la cámara, exigida por la Constitución para la elección de los magistrados. También en este punto se intentó laminar la legitimidad del Tribunal Constitucional por razones políticas. Quienes se oponían a que el Tribunal pudiera controlar la constitucionalidad del Estatuto argumentaron que los magistrados que hubieran tenido que ser renovados no tenían competencia para dictar la sentencia, obviando que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone, en el art. 17.2 que los magistrados que tuvieran que ser renovados “continuarán en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesión quienes hubieren de sucederles”. También se les llegó a sugerir que renunciaran…

¿A qué se debía tal filibusterismo jurídico? A evitar que el Tribunal Constitucional pudiera emitir sentencia alguna sobre el Estatuto de Cataluña (no se cuestionaba que adoptara otras) antes de una renovación que, controladamente, “asegurara” lo no asegurable, es decir, que quedara garantizado que con los nuevos magistrados fruto de la renovación, la composición del Tribunal diera por bueno el Estatuto de Autonomía desestimando los motivos de impugnación. Al mismo tiempo, se pretendía también que la sentencia, en el caso de que fuera inevitable, no se dictara antes de las elecciones catalanas del 28 de noviembre de 2010. O, in extremis, que el Tribunal Constitucional no dictara ninguna sentencia sobre el Estatuto[17].

La primera sentencia en la que el Tribunal Constitucional abordó el Estatuto de Autonomía de Cataluña (STC 31/2010) fue dictada el 28 de junio, es decir, varios meses antes de las elecciones al Parlamento de Cataluña. En cuanto fue conocido el fallo, y antes de que se hicieran públicos los argumentos, el Gobierno de Cataluña, con su President a la cabeza, así como la mayor parte de las fuerzas políticas del arco parlamentario (excepto el Partido Popular y el partido Ciutadans) declararon no aceptarlo, se opusieron a cumplirlo y promovieron una gran manifestación de rechazo al Tribunal Constitucional al tiempo que proclamaron la “desafección” política entre Cataluña y España[18], obviando que las sentencias del Tribunal Constitucional en recursos de inconstitucionalidad tienen la consideración de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos erga omnes[19]. No se han realizado todavía estudios sociológicos (al menos no los he encontrado) respecto de si la opinión política y la opinión publicada se correspondían (o no) con la opinión real de las ciudadanas y los ciudadanos de Cataluña.

La sentencia 31/2010, del 28 de junio, puede ser calificada como sentencia interpretativa. El fallo declaró la inconstitucionalidad de varios (pocos) artículos o incisos, pero condicionó la interpretación de una gran parte de los mismos, vinculando a los poderes públicos que tuvieran que desarrollar (legislando) o aplicar (gobernando) tales disposiciones. Y lo mismo cabe decir del resto de las sentencias que el Tribunal emitió sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, puesto que se amplió el campo interpretativo a otros artículos y se declaró la inconstitucionalidad de algunos –otros- incisos.

Ciertamente, las sentencias interpretativas, que indican el sentido jurídico que hay que dar a una norma, son poco deseables. En ellas el Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad del precepto impugnado en la medida en que se interpreta en el sentido o sentidos que el propio Tribunal considera como adecuado a la Constitución o, también, cuando el Tribunal declara la constitucionalidad de un precepto impugnado siempre que no se interprete en el sentido o sentidos que el Tribunal considera inadecuados[20]. Los efectos de estas sentencias, lejos de resultar claros e inmediatos, resultan a veces difíciles de prever, puesto que dependen del grado de concreción de las interpretaciones que haya efectuado el Tribunal y de la forma en que éstas sean a su vez aplicadas por sus destinatarios, lo cual puede provocar un aumento considerable y poco deseable de la conflictividad constitucional[21].

Una parte de la doctrina discute la legitimidad de las sentencias interpretativas, considerando que el Tribunal Constitucional debe declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad strictu sensu y tener cierta deferencia con el legislador, pasado y futuro, sin imponerle interpretaciones. En sentido contrario, se defiende que la sentencia interpretativa tiene su fundamento en el principio de conservación de la ley y en la exigencia de interpretación conforme a la Constitución[22], lo cual se logra con este tipo de sentencias. Lo cierto es que prácticamente todos los órganos de control de constitucionalidad las dictan y, pese a las críticas doctrinales, las sentencias interpretativas surten efectos. Porque, ciertamente, la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña condiciona el desarrollo legislativo del mismo e, incluso, plantea el problema de los posibles efectos que el contenido de la sentencia pueda originar sobre regulaciones concretas de otros Estatutos de Autonomía vigentes cuyo contenido sea similar o coincidente con el del Estatuto catalán[23].

El desarrollo legislativo del Estatuto queda, pues, jurídicamente condicionado a la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional, que es preciso conocer y aplicar en su justa medida. Incluso, muchas veces, como sucede en el caso que nos ocupa, resulta hasta difícil detectar el conjunto de las disposiciones y normas, tanto del propio Estatuto como de otras regulaciones jurídicas que ofrecen puntos de conexión con el mismo, que pueden resultar afectadas por la interpretación. Se trata de siete sentencias, todas ellas referidas a la misma norma, que es necesario sistematizar cuidadosamente, para poder determinar, en forma precisa, cómo resultan afectados los distintos artículos de que consta el Estatuto de Autonomía.

No voy a analizar el contenido de tales sentencias, pues este prólogo no es el lugar adecuado para ello. Lo que sí he querido resaltar en el mismo es la necesidad de efectuar, como jurista, una lectura jurídica del proceso político que ha llevado hasta ellas. Ciertamente, los tribunales constitucionales deben dar respuestas jurídicas a los problemas legales que la política no ha conseguido, sino solucionar, al menos encauzar. Aunque la controversia, jurídica y/o política, verse sobre el mismo objeto, ni los métodos, ni los tiempos, ni las respuestas, tienen que ser, por su distinta naturaleza, coincidentes. De ahí que, una vez emitida una sentencia, del Tribunal Constitucional o de cualquier otro órgano jurisdiccional, sea necesario acatarla aunque se disienta de su oportunidad o de su contenido. Lo contrario nos retrotrae a los tiempos en los que la arbitrariedad impedía la misma existencia de la seguridad jurídica o del imperio de la ley, en suma, de la misma democracia. Porque la democracia exige que se respeten tanto los contenidos como las formas e, incluso, a veces, éstas constituyen el presupuesto de legitimidad para la adopción de contenidos.

Por ello, creo que es de una gran oportunidad es trabajo realizado por el Dr. José Carlos Remotti con las sentencias que el Tribunal Constitucional ha emitido en relación con el Estatuto de Cataluña. No resulta fácil deslindar las apreciaciones que el Tribunal Constitucional ha efectuado sobre el Estatuto en su conjunto y sobre sus artículos en particular. El Estatuto se ve afectado en buena parte por los criterios interpretativos que el Tribunal ha establecido y que es necesario sistematizar para obtener una respuesta pertinente en la interpretación y aplicación del Estatuto. En este libro se contiene un muy minucioso y ordenado examen sistemático, para cada uno de los artículos del Estatuto catalán, en relación con las cláusulas declaradas inconstitucionales y con las que han sido interpretadas por el Tribunal Constitucional, ordenación que resulta de extrema utilidad para un correcto análisis del contenido del Estatuto.

Consciente, pues, del significado jurídico de tales sentencias, con sus luces y sus sombras, pero siempre en el marco propio que el Estado de Derecho confiere al control de constitucionalidad, celebro que salga a la luz una obra de estas características y agradezco a la Editorial Bosch que haya acogido este trabajo. También al Dr. Remotti que nos haya facilitado el nuestro, porque el necesario desarrollo del Estatuto de Cataluña, especialmente en relación con la inserción de las Comunidades Autónomas en el nuevo marco de relaciones jurídicas que deriva del Tratado de Lisboa para el control del principio de subsidiariedad[24], necesita de un análisis multinivel, en la interpretación de las competencias propias de los estados con doble nivel de ordenamientos jurídicos, que no resulta ciertamente fácil. De ahí la importancia de contar con instrumentos que, como este libro, posibiliten una mejor identificación y comprensión de los criterios a emplear en la aplicación de nuestra Constitución y en el desarrollo de nuestro Estatuto de Autonomía.

 

Teresa Freixes

Catedrática de Derecho Constitucional y Catedrática Jean Monnet ad personam

[1] El programa electoral del Partido Socialista incluía, en 2004, impulsar una reforma constitucional relativa a la igualdad en la sucesión a la Corona, una mejor inserción constitucional de la integración en la Unión Europea, la conversión del Senado en una cámara de representación territorial y la inclusión del nombre de las Comunidades Autónomas en la Constitución en el ámbito de una posible modificación del Título VIII de la misma. El Consejo de Estado emitió un Dictamen al respecto (Dictamen nº 1/2005) el 16 de febrero de 2006 constatando que el tema de las Comunidades Autónomas era el que más problemas originaba en relación con la reforma constitucional.

[2] La votación, el día 1 de febrero de 2005, se resolvió con 313 votos en contra, 29 a favor y dos abstenciones.

[3] Tampoco habían resultado anteriormente problemáticas las reformas de Estatutos de Autonomía que se realizaron para aumentar las competencias de las Comunidades Autónomas que habían accedido a la autonomía por la vía del art. 148 de la Constitución.

[4] Así fue calificado el proceso en varios artículos de opinión, que afirmaban que el proyecto de Estatuto excedía, en su contenido, el marco constitucional. También el recurso del Partido Popular y el del Defensor del Pueblo afirmaban esta idea. En el fondo, jurídicamente, ello no es posible, porque la Constitución sólo puede ser reformada mediante uno de los procedimientos especialmente previstos para ello en su propio texto, concretamente, en los arts. 166 a168.

[5] El propio Presidente del Gobierno, Sr. Rodríguez Zapatero, había declarado primero que aceptaría el texto que fuera aprobado por el Parlamento de Cataluña y, posteriormente, aceptó una negociación sobre el mismo con el líder del partido mayoritario de la oposición en tal parlamento, el Sr. Mas, al tiempo que la Comisión Constitucional del Congreso, según palabras de su Presidente Sr. Guerra, dejaba el texto del Estatuto “bien cepillado”. La prensa de la época se hizo eco profusamente de esta polémica.

[6] Tanto el gobierno tripartito (formado por el Partido Socialista de Cataluña ostentado la Presidencia, Esquerra Republicana de Cataluña e Iniciativa por Cataluña Verdes) como Convergencia i Unió, insistieron profusamente en la constitucionalidad del Estatuto así como en la consideración de que el Tribunal Constitucional no podía declarar la inconstitucionalidad de ninguno de sus preceptos porque habían sido fruto de la voluntad del pueblo catalán.

[7] La Constitución española, norma suprema del ordenamiento jurídico, afirma, en el art. 2, que la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan las normas del Estado. En la Constitución no se reconocen soberanías parciales ni otro tipo de soberanía y el poder de reforma constitucional lo tienen las Cortes Generales con, en su caso, la voluntad del pueblo expresada en referéndum. Las asambleas legislativas de las comunidades autónomas adoptan y/o reforman los Estatutos de Autonomía como poder constituido, anclado en la Constitución.

[8] La prensa del momento se llenó de comentarios, tanto políticos como pretendidamente jurídicos, dirigidos insistentemente a crear opinión que transmitiera dudas acerca de la legitimación jurídica del propio Tribunal Constitucional para emitir sentencias sobre este Estatuto.

[9] El art. 33 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone que el recurso de inconstitucionalidad se formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la Ley, publicación que únicamente puede realizarse una vez finalizados todos los trámites para su aprobación y promulgación, lo cual sucede, en el caso de los Estatutos de Autonomía, según se disponga en las normas del mismo reguladoras de su procedimiento de reforma. En este caso, el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 objeto de la reforma dispone (art. 56.3) que una vez adoptado el texto final por las Cortes Generales mediante una Ley Orgánica, ésta incluirá la autorización del Estado para que la Generalitat convoque el referéndum que se prevé en el apartado 1º del mismo artículo.

[10] En Estados Unidos es el Tribunal Supremo quien vela por la constitucionalidad de las leyes, en Alemania el Tribunal Constitucional Federal, en Francia el Consejo Constitucional y, por no ser exhaustivos, en Italia la Corte Constitucional. Algunos estados nórdicos no atribuyen a un órgano jurisdiccional este control sino a un comité parlamentario, como es el caso de Suecia o Noruega. Otros estados confieren el control de constitucionalidad a sus tribunales supremos, ya sea con control difuso (Suiza) ya sea mediante control concentrado (Reino Unido, mediante la Constitutional Act de 2005, creando el Tribunal Supremo). También los nuevos estados de la Unión Europea, surgidos tras la caída del bloque del Este, han introducido el control de constitucionalidad en sus sistemas constitucionales.

[11] Desde estas coordenadas, cada Estado tiene propio sistema jurídico, formado por un conjunto de normas que están ordenadas teniendo como base y como cúspide a la Constitución, derivando de ésta las leyes, sean de la clase que sean. Es decir, que las leyes están siempre sujetas y deben ser conformes a la Constitución, ya sean leyes ordinarias, leyes orgánicas o, incluso, normas constitucionales de segundo grado como son las constituciones de los estados federados (en EE UU), las constituciones de los länder (en Alemania) o los estatutos de autonomía (en España).

[12] El recurso previo de inconstitucionalidad fue derogado por la Ley Orgánica 4/1985 de 7 de junio, que fue recurrida ante el propio Tribunal Constitucional, quien declaró la constitucionalidad de la misma en la STC 66/1985 de 23 de mayo. El Tribunal, en esta sentencia, apreció razones de oportunidad en la supresión y consideró que tan constitucional era tenerlo previsto como no, por lo que, por deferencia hacia el legislador, consideró que la ley de supresión era conforme a la Constitución. Lo cual, es necesario señalar, no cierra la puerta a que, si el legislador así lo considera, el recurso previo de inconstitucionalidad pueda ser reintroducido. De hecho, se mantiene para el control previo sobre la compatibilidad de los tratados internacionales con la Constitución, a los efectos de su ratificación (art. 78 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en conexión con el art. 95.2 de la Constitución).

[13] En efecto, para poder controlar la constitucionalidad de las leyes, las propias constituciones crean procedimientos, de diversa naturaleza, que han de ser seguidos tanto para adoptarlas como para controlar su adecuación a la Constitución como norma suprema. Porque, en Derecho, los procedimientos son sumamente importantes. Tanto, que desde Kelsen (o Hart en los sistemas anglosajones) las normas que no se producen siguiendo los procedimientos legalmente establecidos para ello, son nulas de pleno derecho, porque el ordenamiento jurídico no las reconoce como suyas. Y, en el procedimiento del control de constitucionalidad, como consecuencia, también hay que seguir los procedimientos legalmente establecidos para hacerlo efectivo

[14] El Tribunal quedó afectado realmente en su composición por dos motivos, quedando reducido a 10 miembros. Por una parte, porque uno de sus magistrados falleció en plena tramitación del recurso. Por otra parte, porque otro magistrado había sido objeto de recusación, aceptada por el Pleno del propio Tribunal y, en consecuencia, apartado de las deliberaciones y tramitación del recurso. Otros problemas derivaban también de recusaciones previas que se habían producido cuando el Tribunal Constitucional tenía que decidir sobre la reforma de su propia Ley Orgánica, ampliando el mandato de quien ostentara la Presidencia del mismo hasta que, en su caso, culminara el proceso de renovación de los magistrados.

[15] El art. 159.5 de la Constitución dispone que los miembros del Tribunal Constitucional serán independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato.

[16] Finalmente, el Senado nombró a su cupo de magistrados el 11 de enero de 2011, con tres años de retraso. Hay que advertir que, aunque no se trate de una justificación en la dilación, para esta renovación se reformó el art. 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para que los 4 magistrados propuestos por el Senado fueran elegidos por éste a partir de las propuestas realizadas por las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas según sus respectivos reglamentos. Efectivamente, ello retrasó la renovación, pero el principal escollo consistió en la no aceptación de uno de los candidatos del Partido Popular por parte del Partido Socialista, por considerar, como así fue decidido judicialmente, que no cumplía con los requisitos de antigüedad exigidos por la Constitución y la ley.

[17] Doce diarios publicaron, en Cataluña, el 5 de enero de 2010, un editorial conjunto mostrando su preocupación por el hecho de que el Tribunal Constitucional fuera a dictar una sentencia sobre el Estatut, considerando que ello, además de poner la dignidad de Cataluña en juego, enfrentaba al Tribunal con el Parlamento de Cataluña, con las Cortes Generales y con el pueblo de Cataluña.

[18] Basta con consultar la prensa del momento para comprobar el alcance de las posiciones de las fuerzas políticas, del Gobierno de la Generalitat y de las organizaciones sociales que respaldaron las movilizaciones.

[19] Artículo 164 de la Constitución y arts. 38 a 4l de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

[20] Así define a las sentencias interpretativas el propio Tribunal Constitucional desde la STC 5/1981.

[21] Ello ya ha comenzado a producirse, puesto que algunas normas catalanas, que sus autores consideran ajustadas a la interpretación del Tribunal Constitucional y que fueron adoptadas durante la tramitación del Estatuto de Cataluña o durante el trámite del control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, ya han sido tachadas de inconstitucionalidad e impugnadas. Podemos citar, en este sentido, lo sucedido con los reglamentos del uso de la lengua en las diputaciones de Barcelona, Girona y Lleida, anulados parcialmente por excluir el castellano por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sentencias de 26 de octubre de 2010 y de 15 de marzo de 2011) tomando como base la interpretación realizada al respecto por el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, o con la Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares que ha sido impugnada por el Gobierno de España ante el Tribunal Constitucional, alegando que equipara las consultas al referéndum.

[22] El propio Tribunal Constitucional se hace eco de esta fundamentación en la STC 11/1981 y, desde ésta, en las demás en las que incorpora criterios interpretativos. Además, el Tribunal considera, en la misma sentencia, que lo que no procede es la interpretación que pretenda reconstruir una norma que no esté explícitamente explicitada en un texto.

[23] Los medios de comunicación se hacen eco de que la Comunidad Autónoma de Valencia pretende reformar nuevamente su Estatuto de Autonomía para, teniendo en cuenta lo dispuesto en la STC 31/2010, adecuarlo al de Cataluña en materia de inversiones del Estado en la Comunidad.

[24] El Tratado de Lisboa prevé la participación de los parlamentos regionales con competencias legislativas en el control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad mediante el mecanismo de la denominada “alerta temprana”. Con ello se establece una colaboración legislativa a tres niveles, europeo, estatal y regional, que cambia la naturaleza de las relaciones entre los tres niveles parlamentarios, que es necesario poner debidamente en marcha en España. Ciertamente, a nivel formal, podemos considerar que las previsiones del Tratado de Lisboa se han implementado a nivel interno con la reforma, mediante la Ley 24/2009, de la Ley sobre la Comisión Mixta para la Unión Europea y con la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 27 de marzo de 2010, reformando otra anterior para adaptar el seguimiento de las iniciativas de la Unión Europea y emitir los informes de “alerta temprana” a las previsiones del Tratado de Lisboa. Pero el funcionamiento práctico de estos instrumentos de cooperación legislativa dejan todavía mucho que desear en nuestro Estado de las Autonomías tanto por la escasa relevancia que vienen teniendo, por ejemplo, las conferencias sectoriales o las conferencias de presidentes cuando, por el contrario, la dinámica europea impone que éstos u otros instrumentos semejantes cobren cada vez más importancia institucional y material.