EUROPA, LOS ESTADOS Y LAS REGIONES

Este texto es un resumen de la Conferencia que he pronunciado en el Parlamento Europeo el 19 de abril de 2016. El tema a debatir era: Regional Participation in WEU Decision-Making: What the Role for the Regions?

 

Tres van a ser los principales puntos que voy a abordar en esta intervención. En primer lugar, enmarcaré el objeto del debate en el constitucionalismo multinivel. Después presentaré los problemas existentes en el control de la subsidiariedad. Finalmente abordaré lo que yo denomino la nueva constitucionalización del control presupuestario y financiero multinivel. Terminaré con unas breves conclusiones.

Actualmente ya no es posible abordar una temática jurídica sin tener en cuenta los distintos niveles de ordenamientos que pueden incidir en el objeto de análisis. De hecho, la mayor parte de instituciones jurídicas están reguladas en más de un ordenamiento. Y ello es así en dependencia del grado de internacionalización o regionalización de la materia concreta y del nivel de integración jurídica resultante de los procesos habidos en la Unión Europea y en otras partes del mundo.

Esta integración comporta varios niveles de cooperación: Cooperación legislativa, cooperación ejecutiva y cooperación judicial. Cooperación legislativa, que puede ser ascendente o descendente; es ascendente cuando los distintos parlamentos (regionales, nacionales y europeo) intervienen para fijar el contenido de la norma europea, especialmente mediante el mecanismo de la denominada “alerta temprana”; es descendente en la transposición e implementación del Derecho de la Unión, que tiene que ser hecha por los parlamentos nacionales y/o regionales teniendo en cuenta su respectivo ámbito de competencias. La cooperación ejecutiva se produce en el desarrollo y aplicación de las normas de ejecución o en la puesta en marcha de planes, coordinadamente, por parte de los tres niveles de gobierno. La cooperación judicial tiene lugar mediante la  aplicación directa y con primacía del Derecho de la Unión y la presentación de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea por parte de los jueces internos, que pueden ser planteadas por cualquier tribunal interno.

El constitucionalismo multinivel también puede abordarse desde las conexiones que se efectúan mediante reenvíos entre diversos subsistemas jurídicos, presididos por el Derecho de la Unión Europea como ordenamiento prevalente, pero en los que se puede también producir una integración del Derecho internacional en el Derecho interno, formado este último a su vez, en los Estados compuestos, por un doble nivel de ordenamientos, derivado de la distribución competencial entre las instituciones del Estado y las del nivel regional. Un ejemplo hoy en día muy de actualidad es el reenvío realizado a la Convención de Ginebra sobre los refugiados, realizado por el propio Tratado de la Unión Europea; la Convención de Ginebra marcaría el nivel de protección mínimo que se tiene que otorgar, en cuanto a derechos, a las personas sujetas del derecho de asilo o de una protección especial, derechos que van a tener que ser garantizados, según los casos, por las autoridades nacionales, regionales o, incluso, locales, a partir de las normas y los acuerdos de la Unión y sus Estados miembros.

En otro orden de consideraciones hay que abordar cómo se está aplicando el control sobre el principio de subsidiariedad. Este principio se introduce en el Derecho de la Unión, primero como orientación hacia los Estados miembros, con la finalidad de acercar la toma de decisión a la ciudadanía (Libro Blanco de la Governanza Europea, Tratado de Ámsterdam) y, posteriormente, constitucionalizado en los Tratados y en los Protocolos anejos sobre los parlamentos nacionales y el control de la subsidiariedad y proporcionalidad. Con ello se pretendía estructurar una gobernanza multinivel posibilitando la participación de regiones, estados e instituciones europeas en la toma de decisión. Especialmente importante en este ámbito es el instrumento de la “alerta temprana”, por el que las propuestas legislativas de la Comisión (que es quien tiene la iniciativa legislativa en la UE) podían ser controladas desde la perspectiva de la subsidiariedad, estableciendo que los parlamentos nacionales y, en su caso, los parlamentos regionales, pudieran emitir un dictamen en el plazo de ocho semanas desde que recibieran la propuesta y, si ejerciendo su derecho de voto (dos votos para cada Estado), un tercio de los votos emitidos resultara contrario a la propuesta, ésta debería ser devuelta a la Comisión para su reconsideración.  Los Estados miembros de la UE han tenido que adaptar su legislación interna para hacer efectivo este mecanismo.

En el caso de España, se reformó la Ley 24/2009 sobre la Comisión Mixta para la Unión Europea y se aprobó la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado del 27 de marzo de 2010, para que se pudieran emitir los informes relativos a la “alerta temprana”. Pero el funcionamiento práctico de estos instrumentos de cooperación legislativa deja todavía mucho que desear.  Si nos fijamos en los informes emitidos en la citada Comisión Mixta sobre el control de la subsidiariedad, vemos que en ellos no consta que los parlamentos nacionales hayan contado con la opinión de los parlamentos regionales para emitirlos. Ello puede ser debido a distintas causas. Por una parte, porque organizar que, en ocho semanas, se coordinen las Cortes Generales con 17 parlamentos autonómicos para emitir un informe conjunto es algo irrealizable. Pero, por otra, también se ha dado el caso, por ejemplo, de que el Parlamento de Cataluña declinó en su momento coordinarse con las Cortes porque quería tener hilo directo con la UE, sin respetar que la competencia de las relaciones internacionales constitucionalmente es exclusiva del Estado. Otros Estados, como es el caso de Alemania, organizan mejor el ejercicio del control de la subsidiariedad pero, claro, ellos tienen instrumentos de cooperación federal mediante el Bundesrat, cosa que no sucede en nuestro Estado de las Autonomías.

Sería pues necesario introducir reformas en este mecanismo de “alerta temprana”. Indicadores no nos faltan para ello. Es importante, al respecto, el monitoring realizado por el Comité de las Regiones (CoR en adelante); en el documento Subsidiarity Monitoring, Better Regulation and Political Dialogue (19 de febrero de 2016) queda manifiesta esta necesidad de mejora; también podemos fijarnos en el análisis de los resultados de la encuesta OCDE-CoR sobre los gobiernos subnacionales, donde se constata la excesiva burocratización y la falta de evaluación de impacto de los instrumentos de control; asimismo, dentro de las cinco prioridades del CoR establecidas en 2015, se destaca la importancia que tiene la dimensión territorial de la UE, teniendo en cuenta, entre otros, la cooperación transfronteriza, las relaciones entre medios urbanos y rurales, la evolución de la demografía y las migraciones y la necesidad de coordinar los presupuestos públicos. Destaco también, desde esta perspectiva, la conexión entre la ciudadanía y las regiones, focalizada en el estudio Making rights real, que es una guía para las autoridades regionales y locales elaborada por el CoR y la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en 2014, con la finalidad de potenciar la efectividad de los derechos de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE en todos los niveles de gobernanza.

Todo ello, sin embargo, no es percibido por la ciudadanía, porque existe un enorme déficit de comunicación entre Europa y sus ciudadanos, déficit que es necesario eliminar so pena de ahondar aún más en el desapego que se observa hacia las Instituciones o en el desprecio hacia el Estado de Derecho, que es uno de los valores de la Unión, que preside las relaciones entre ésta y los Estados miembros y cuyo déficit puede a su vez originar el despliegue de otros instrumentos de control como es el mecanismo preventivo que se está aplicando por primera vez a Polonia y que se sopesa si tendría también que aplicarse a otros estados como Hungría.

Entrando ya en la nueva constitucionalización de los instrumentos de control financiero y presupuestario, quiero destacar, entre otros, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, firmado el 2 de marzo de 2012, en el ámbito intergubernamental, concretando las obligaciones de los Estados del euro (y de los que sin formar parte del mismo se avienen a integrarse en este Tratado), que están dirigidas a garantizar la estabilidad presupuestaria y el control del déficit público. En el Tratado se obliga a los Estados signatarios a incorporar la denominada “regla de oro” en su sistema jurídico interno mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante para todas las administraciones públicas (nacionales, regionales y locales) y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional. Es importante al respecto señalar que la efectividad de estas obligaciones está sujeta al control del Consejo de la Unión Europea y de la Comisión Europea (subrayo, por lo que diré después, que la Comisión Europea ejerce una función de supervisión en este ámbito).

España realizó una reforma constitucional, introduciendo la “regla de oro” en el art. 135 de la Constitución, siguiendo el modelo alemán, como hicieron también otros Estados miembros. Este artículo ha sido desarrollado por la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad, vinculando a todas las administraciones públicas, es decir, la del Estado, la de las Comunidades Autónomas, la de las entidades locales y la Seguridad Social, así como al resto de entidades públicas sea cual fuere la forma jurídica de las mismas.

En este punto sería muy importante, sin entrar en este momento a discutir la mayor o menor corrección de esta normativa, a la que considero manifiestamente mejorable, regular con mayor precisión las formas de control del déficit que se ejerce sobre los Estados, especialmente por parte de la Comisión Europea. Tal como está configurado, este control es mucho más cuantitativo que cualitativo, lo que puede comportar graves problemas, sobre todo cuando las desviaciones han sido originadas por la actuación de las entidades regionales, puesto que, en el marco del Derecho de la Unión, se imputan a los Estados miembros. Por ejemplo, tenemos serias dudas sobre cómo se ha generado el déficit en Cataluña, existiendo fundados indicios de la existencia de desviaciones de fondos hacia la financiación del “proceso hacia la independencia”, en detrimento, además, de las políticas sociales; se crean, sin base competencial constitucional, oficinas de una pretendida Agencia Tributaria de Cataluña y se convocan centenares de plazas de funcionarios para ponerlos a su servicio; se crean, con los impuestos de la ciudadanía, lo que se denominan “estructuras de Estado” manifiestamente inconstitucionales, que son suspendidas por el Tribunal Constitucional sin que muchas veces se consigan hacer efectivas las resoluciones de este tribunal.

Desde esta perspectiva, se tendría que distinguir, por parte de la Comisión, entre responsabilidades estatales sobre sus propias políticas, exclusivas y compartidas, en su parte alícuota, y las responsabilidades generadas por las entidades regionales en relación con las competencias exclusivas de estas entidades y su parte alícuota en las compartidas con el Estado. Para ello sería necesario ampliar las regulaciones existentes, tanto europeas como nacionales y regionales, aplicando también en este caso el principio de subsidiariedad en la responsabilidad. No olvidemos, tampoco, que en las pasadas elecciones (y quizás en las próximas, si tienen lugar) algunas fuerzas políticas llevaban en sus programas la supresión del art. 135 de la Constitución y que otras, por todo tipo de motivaciones, han venido repitiendo demasiadas veces la consigna de que en Cataluña estaríamos mucho mejor fuera de Europa, fuera de España y fuera del euro.

Como conclusiones de lo expuesto, aún a fuer de simplificar en exceso, quiero destacar lo siguiente:

  • La Unión Europea debe reforzar la eficacia del sistema multinivel, tanto en la adopción de la legislación como en los aspectos gubernamentales y ejecutivos, sin olvidar las particularidades de la cooperación transfronteriza.
  • Se tendría que organizar mejor la aplicación del mecanismo de la “alerta temprana”, facilitando la participación del nivel regional en el control de la subsidiariedad. Ampliar el plazo para emitir el informe podría ser una buena medida.
  • Las Instituciones europeas deberían insistir en la aplicación del principio del Estado de Derecho, como elemento transversal en todas sus actuaciones, especialmente cuando se abordan cuestiones relativas al secesionismo de algunas regiones. Este principio del Estado de Derecho impide dar validez a secesiones que se pudieran producir contraviniendo las normas constitucionales de los Estados miembros.
  • En el caso de que se produzcan reformas en los Tratados de la UE, se podría pensar en la introducción del principio de lealtad federativa a todos los niveles, la lealtad federativa multinivel, para legitimar lo que sea adecuado a Derecho y rechazar las prácticas desleales en que se pudiera incurrir.
  • También resultaría conveniente reforzar, en un sentido multinivel, el control del déficit, incidiendo tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo y mejorando especialmente lo segundo, de modo que se generase una mejor interacción entre el nivel europeo, el nacional y el regional.
  • Por último, se tendría que mejorar la política de comunicación de la Unión Europea, sus Instituciones y sus órganos, para conectar mejor con la ciudadanía. Es necesario crear esos puentes de comunicación si no queremos que lo antieuropeo y lo populista nos gane la batalla.

Bruselas, 19 de abril de 2016.

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