EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS A EXAMEN

EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS A EXAMEN

Texto de mi comparecencia en el Congreso de los Diputados, ante la Comisión para la evaluación y la modernización del Estado autonómico.

Madrid, 21 de febrero de 2018

España tiene un problema que viene de lejos y que se agudiza tras la ruptura del pacto constitucional que se produjo con los prolegómenos del Estatuto catalán de 2006. No fue el Tribunal Constitucional lo que rompió el pacto, pese al mantra que intentan que «cale». El pacto ya estaba roto y las fuerzas políticas del arco constitucional no interpretaron debidamente lo que estaba llegado. Y surgieron otras nuevas que se están posicionando ante todo ello.

Con la crisis del 2008 (primero negada y luego sufrida hasta el tuétano) el secesionismo, agazapado hasta la fecha en el nacionalismo populista de Pujol y los suyos, con la connivencia de los más radicales, vio el momento de dar el golpe de mano. Y se dejó de propugnar la reforma para optar por la ruptura y el radicalismo.

Unos muy pequeños cambios en el Título VIII ya fueron abordados en la frustrada reforma constitucional que se inició en 2004, llegando incluso al preceptivo Dictamen del Consejo de Estado. Como ya he constatado, la reforma se frustró por el pacto Maragall-Zapatero que alumbró el Estatuto catalán de 2006. Con ello se pretendía superar el marco constitucional vigente y condicionar la futura reforma de la Constitución a lo que se dispusiera en el Estatuto de Cataluña. Y así se alumbró la primera redacción del texto catalán, deliberadamente anticonstitucional, para obligar a que se tuviera que reformar la Constitución.

Esta técnica es aberrante. Como varios de los autores y defensores del Estatuto reconocieron «a posteriori» no se hubiera tenido que hacer así, sino abordar primero la reforma constitucional (norma suprema y superior) para adecuar posteriormente el Estatuto (norma constitucional de segundo grado y subordinada a la Constitución).

No es “inocente” la situación. Ha habido una planificación sistemática y efectivamente realizada por aquellos que, durante la transición ya cantaban: “Ahora paciencia, mañana independencia”. El documento que, con el título “La estrategia de la recatalanización” era publicado en “El Periódico” de Cataluña con fecha 28 de octubre de 1990, explicaba con pelos y señales lo que la Generalitat y CiU habían diseñado con la finalidad de “catalanizar” a Cataluña. Nadie le dio pábilo en ese momento. Todos creímos que se trataba de lo que hoy denominamos un fake fruto de la mente calenturienta de unos cuantos forofos de lo que entonces considerábamos como “nacionalismo”. Analizarlo constituye una amarga experiencia, porque evidenciaba bien a las claras lo que se estaba fraguando y que iba a continuar hasta nuestros días, construyendo lo que hoy denominamos “estructuras de estado” dirigidas a suplantar a las que hoy tenemos. Con ello, iban preparando el camino para la construcción de “su república”.

Los secesionistas dicen que no quieren saber nada de la reforma constitucional (hipotéticamente hablando, ya que no está formalmente abierto ningún procedimiento de reforma) porque “las cartas están marcadas”. Lo argumentan afirmando que los catalanes siempre serán una minoría que, precisamente por serlo, no va a poder ganar nunca. Como si todos los catalanes estuvieran en el mismo bloque y en la misma posición. Y como si la reforma constitucional tuviera que tener vencedores y vencidos. No entienden nada. Lo peor es que tampoco se esfuerzan ni un ápice en pretender entenderlo.

Para ello puede resultar útil analizar cuándo es, objetivamente, necesario reformar la Constitución y, también, averiguar qué significa la reforma constitucional en los países de nuestro entorno. Siguiendo el lema “la verdad nos hará libres”, pienso que es bueno alejarse de las pasiones momentáneas para, elevando un tanto el vuelo, introducir elementos de reflexión que puedan incidir en nuestras valoraciones.

En aras de tal propósito, es necesario recordar varios postulados “clásicos” de la interpretación jurídica. A la interpretación legal se le exige que adapte el Derecho a las necesidades de la vida social para hacerlo más adecuado a ésta, porque el Derecho constituye un fenómeno cambiante o dinámico, no estático. La dinamicidad, por consiguiente, comporta que la interpretación constitucional, como toda interpretación jurídica, se inserte en la realidad social. De este modo, mientras la interpretación sea suficiente para realizar la adaptación de la Constitución a las necesidades sociales, no es necesario desencadenar los mecanismos legales de reforma constitucional y la reforma sólo será necesaria cuando con la interpretación no se consigan los objetivos finales de adecuación entre Derecho y sociedad.

Sentado, pues, el principio de que si es posible interpretar los preceptos constitucionales, para adaptarlos a las necesidades sociales, sin desnaturalizarlos, no es necesario reformar la Constitución, también hay que afirmar el principio contrario, es decir, que si se llega a la conclusión de que tal interpretación no es posible, se impone la necesidad de reformarla.

Hay quienes se interrogan, también, acerca de si con una reforma constitucional se podría dar una respuesta adecuada al “conflicto catalán”. De entrada, señalaré que no se trata de un “conflicto catalán”, sino de un conflicto que se está produciendo en España, originado por el secesionismo, representado en el Gobierno de la Generalitat depuesto en aplicación del art. 155 CE y la mayoría parlamentaria actual que, nuevamente sin responder a una mayoría social, pretenden separar Cataluña del resto de España creando un nuevo Estado, dicen, unas veces sí y otras no, en el marco de la Unión Europea.

Los principales argumentos que se esgrimen para “justificar” esta secesión, se centran en la afirmación de que el sistema de financiación no responde a las actuales necesidades, que el autogobierno constitucionalmente previsto es insuficiente para las “aspiraciones del pueblo catalán” y que, por consiguiente, no han de ser acatadas las resoluciones de las instituciones constitucionales de resolución de conflictos, especialmente las que provienen del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional.

Hay que señalar que algunas de estas cuestiones podrían ser resueltas en el marco de reformas legales, que no precisan que se reforme la Constitución, si no es que se pretende romper el marco constitucionalmente previsto, como es el caso de la financiación, en el que las previsiones constitucionales son escasas, dado que insertan a Cataluña en el marco general regulado por la LOFCA.

En cambio, el argumento de que las instituciones de resolución de conflictos constitucionalmente previstas, centradas en el Tribunal Constitucional, no es válido en las circunstancias actuales no es de recibo, puesto que quiere instaurar el principio de considerar ilegítimo lo legal y democráticamente establecido por la Constitución. Quienes defienden esto, considerando que la ley no puede sujetar a la democracia, han de saber que ello es contrario radicalmente a los valores y principios básicos del constitucionalismo instaurado en Europa desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, que se fundamenta en el Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos. En todos estos sistemas, la democracia se ejerce dentro de los procedimientos legalmente previstos.

No aceptar estos postulados imposibilita pensar que una reforma constitucional pueda facilitar la resolución del conflicto que se viene provocando por un Govern y un Parlament secesionistas, cuando adoptan resoluciones que son anuladas o suspendidas por el Tribunal Constitucional, y que se pretenden hacer efectivas en clara rebeldía contra lo decidido por un órgano jurisdiccional, como es, en toda Europa y América, el Tribunal Constitucional o las instituciones similares de control de constitucionalidad. Si no se actúa en el marco jurídico democrático previsto, nos situamos ante una estrategia de confrontación más propia del far west (o del hace más de un siglo periclitado Ancien Régime) que de los países civilizados de nuestro entorno.

Sería bueno, en mi modesta opinión, aunque no fuera numéricamente indispensable que, si vamos hacia una reforma constitucional, se intentaran consensos amplios, que hicieran posible aquel principio no escrito, pero que tiene su lógica, de que la reforma constitucional fundamentaría mejor su legitimidad si fuera fruto de un consenso similar al que existió en la adopción del texto primigenio. Y ello desde el principio, incluso cuando se tratara de una reforma de iniciativa gubernamental. Hay que señalar aquí que, para tales casos, el Consejo de Estado, cuando se pronunció sobre la non nata reforma constitucional antes citada, también se pronunció en este sentido.

Las mayorías que se exigen en las votaciones finales también responden a esa idea de consenso, con la finalidad de que obtenga un texto constitucional de integración (en el sentido de Hesse, Smend o Häberle, que ya fue prefigurado por Stuart Mill o Rousseau y también reclamado por Bobbio) y que no se trate de la imposición de una mayoría numérica, por más que el utilitarismo subyacente a la regla de la mayoría (en el sentido de Schmitt) haga que algunos consideren a esta última como única fuente de legitimación en la toma de decisión. Las lecciones aprendidas a través de la experiencia habida en los sistemas que condujeron a la Segunda Guerra Mundial no pueden ser olvidadas.

Por ello, porque el consenso es necesario, no podemos dejar que la reforma constitucional sea bandera de nadie, pues ha de serlo de todos, si no queremos vernos abocados nuevamente a un fracaso que, esta vez por repetido, dejaría heridas mucho más profundas que el anterior.

Además, el amplio consenso que precisa la aprobación parlamentaria de la reforma constitucional, va unido a la exigencia del referéndum en la revisión o reforma reforzada de la Constitución, puesto que el acuerdo no sólo atañe a una gran mayoría parlamentaria. El mismo pueblo español debe estar mayoritariamente a favor del contenido de la reforma. Y, si me apuran, también en el caso de la reforma simplificada, ya que sólo con la petición de una décima parte de los miembros del Congreso o del Senado, se impone a su vez la realización del referéndum. En ambos casos, tratándose de un referéndum vinculante, o el consenso ha sido amplio y puede ser suficientemente explicado y razonado, o el populismo, tan de moda también en nuestros tiempos, puede dar al traste con todo el proceso de reforma. Recuerden el caso de la propuesta de Renzi en Italia. Lo malo es que aquí, en España, no sólo se iría al traste la reforma constitucional…

Pero volvamos al temas de “las cartas marcadas”, tan querido por el secesionismo. No quieren entrar ni tan siquiera en la discusión de la reforma porque afirman que nunca van a conseguir nada porque “los catalanes somos una minoría” y, por lo tanto, nunca “podremos ganar una votación” en las Cortes. En fin…. Poco entienden de cómo se elabora o se reforma una Constitución. Lo imaginan a golpe de escaño. Y poco creen en su capacidad dialéctica, en su propia “finezza” propositiva. Y ello es así porque, en realidad no quieren la reforma, lo que quieren es la voladura del Estado.

Así las cosas, están apareciendo diversas propuestas de reforma constitucional, la mayor parte de ellas centradas en la organización territorial del Estado. Una de las propuestas que más ha llamado la atención de la prensa ha sido la elaborada por diversos catedráticos de Derecho constitucional (entre ellos varios catalanes) bajo la coordinación del también catedrático, pero de Derecho administrativo, Santiago Muñoz Machado.

Mis queridos colegas, de distintas universidades españolas, incluida la mía, presentan unas propuestas que hay que celebrar, en cuanto a la iniciativa. Que los académicos debatan es siempre sano. Y más cuando se trata de problemas de difícil solución política, porque los políticos tienen ahí elementos e indicadores que les pueden ser útiles abordar tales temas.

Celebrada la iniciativa, creo que se necesita una reflexión más plural que la que este grupo experto presenta (no por ser de distintos lugares se incorpora la pluralidad en su conjunto) y, sobre todo, más realista, acerca del contenido de las propuestas, pues sorprende que tengan en cuenta postulados que están en la base del proceso más dañino, intelectual, social, política y económicamente hablando, que hemos sufrido desde que nos dotamos de una constitución democrática en 1978. Varios son los elementos que, como ideas a vuelapluma y conociendo el texto que han elaborado, no puedo compartir.

Por una parte, aunque comparto doctrinalmente, como en buena parte de la teoría jurídica europea, que los Estatutos de Autonomía son normas constitucionales de segundo grado, y así lo tengo escrito y razonado en diversos trabajos jurídicos, no puedo compartir que en su elaboración sean normas autónomas, es decir, que se desgajen, en su elaboración de lo que les ha podido ir dando coherencia en el marco del sistema jurídico multinivel, que es la segunda tramitación del texto en las Cortes Generales. Es posible que quizás no deban ser leyes orgánicas, o que se las tenga que llamar de otra manera, pero la historia de nuestra democracia nos ha demostrado que la lealtad constitucional no brilla precisamente en forma diáfana entre nuestros políticos (periféricos especialmente, pero no sólo entre ellos) y que a pesar de que mis colegas quieran sujetarlos a la Constitución y de que ahora ya volvemos a tener en vigor el recurso previo de inconstitucionalidad, la falta de ensamblamiento procedimental en la adopción de normas de tal calibre, nos va a generar la peor de las situaciones. Una cosa es lo que podría gustar, como desiderata, y otra la realidad a la que nos estamos enfrentando. Sobre todo, porque, quizás no hayan tenido en cuenta que la idea de que los Estatutos de Autonomía no fueran objeto de recurso previo, siempre defendida por los nacionalistas vascos y catalanes respondía a la idea, que siempre expresaron en los debates parlamentarios y así consta en el Diario de Sesiones, de que, para ellos, los Estatutos de Autonomía, en su pretendida y preconcebida bilateralidad jurídica frente al Estado, no podían ser objeto de ningún control de constitucionalidad.

Tampoco comparto, como ciudadana catalana, española y europea, la idea de «singularidad» por ellos reivindicada. Chirría frontalmente con todo el proceso de integración, federativo, que venimos trabajosamente tejiendo en Europa. Esta singularidad, de ser reconocida, no puede ser puramente retórica, que es lo que nos vienen a decir, o simbólica, que contente a los que nunca se van a contentar. Rompe, por lo demás, toda idea de ciudadanía, que es la base de la construcción europea, forjada alrededor de los derechos y obligaciones comunes. Por lo demás, ¿cuáles pueden ser los elementos «singulares»? ¿La Historia? ¿La lengua? ¿Los sentimientos? ¿Un Corpus jurídico previo? Toda singularidad evoca identitarismo (no sería necesario proclamarla de no ser así) y ha sido precisamente el falso identitarismo, representado por el nacionalismo bajo la idea de «un sol poble» [un único pueblo] lo que ha generado la realidad actual que estamos viviendo, que incluye rasgos supremacistas, excluyentes y antidemocráticos, ofensivos para la mayoría ciudadana que no se ha situado en el ámbito de la «singularidad». Hoy en día no son los genes lo que predetermina a las sociedades libres y democráticas, es su voluntad de coexistir, racionalmente, con igualdad de derechos y obligaciones. Por algo, situamos entre los valores de la Unión Europea, que son comunes (y establecimos que «son» no que deben ser) a sus Estados miembros, la dignidad humana, la libertad, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Digo que los situamos en el Tratado de la Unión Europea porque participé directamente en ello y quiero destacar la última frase: Los derechos de las personas pertenecientes a minorías, no los derechos de las minorías, puesto que era la idea de ciudadanía lo que nos tenía que unir, no las identidades nacionales ni los identitarismos singularizados. Como decía Jean Monnet, se trataba de unir personas. Mal casa con la realidad europea, española y catalana la juridificación de singularidades. Salvo que se trate de entrar en el ámbito conceptual propio del nacionalismo identitario.

Proponer, como se hace en ese texto de mis colegas con el que no concuerdo, la recuperación de los contenidos del Estatuto de Autonomía de 2006, declarados contrarios a la Constitución por el Tribunal Constitucional en 2010, o sujetos a la interpretación establecida por la sentencia, no es una técnica ajena al constitucionalismo comparado. Francia lo ha hecho en varias ocasiones sin que se desangre el sistema. El problema no está en la técnica, está en el contenido de lo que se pretende recuperar. Ello estaba en la base de la primerísima propuesta de reforma del Estatuto que se barajó y de la que me retiré desde el primer momento, puesto que claramente detecté, ya lo he dicho, que lo que con esos primeros papeles se pretendía era la voladura del Estado. La reforma fue concebida, y ello es así reconocido por sus propios autores, como un texto que superase a la Constitución de 1978 para obligar a una reforma posterior de la Constitución que tuviera como ejes lo que se incorporase al Estatuto de Cataluña. Como si lo que se decidiera en una Comunidad Autónoma pudiera condicionar a la reforma territorial del Estado en su conjunto. Ello constituía, para mí, un torpedo en la línea de flotación del federalismo que hemos venido conformando desde el Movimiento Europeo. Porque el federalismo no supone la centrifugación competencial que ha sido la práctica observada en la organización del Estado de las Autonomías, sino el establecimiento de instrumentos de cooperación, coordinación y colaboración para que la toma de decisión se organice teniendo en cuenta la realidad de todas las personas presentes en todos los territorios. Y porque el federalismo no encaja con las singularidades, ni los supremacismos ni los etnicismos, más soñados e inventados que reales, que vienen jalonando el conflicto en el que nos hallamos sumergidos.

¿Cómo salir de esta situación?

Ciertamente, la tarea no es fácil. Ha existido una manifiesta incapacidad de los grandes partidos del arco constitucional para dar una respuesta conjunta al problema que venimos arrastrando sobre la articulación territorial del Estado. Digo que lo venimos arrastrando porque es de sobras conocido que la Constitución de 1978 diseñó el acceso a la autonomía (con las particularidades de los territorios que en el pasado plebiscitaron un Estatuto de Autonomía) y los distintos techos competenciales generales, así como la excepción del País Vasco y Navarra, dejando abierto el modelo para que el legislador futuro lo fuera cerrando. Pero no se recogió el guante y el modelo ha ido, no cerrándose por el legislador, sino conformándose a través de las sentencias de un Tribunal Constitucional al que se ha cargado de un trabajo del que hubiera podido prescindir si las fuerzas políticas hubieran estado más por la labor. La “compra” de votos a los partidos nacionalistas para lograr la investidura, aprobar el presupuesto o determinadas leyes orgánicas, cuando el partido político, el que fuera, que había ganado las elecciones no tenía mayoría absoluta en el Congreso, contribuyó al establecimiento de lo que yo denomino “federalismo de la centrifugación”, que no permitió el establecimiento de los instrumentos de cooperación necesarios para la estabilización del sistema.

Por ello, para salir del “imbroglio” en el que estamos, es necesario, como premisa, el restablecimiento del orden constitucional. Sin la vuelta a la legalidad, a la normalidad jurídica, es impensable la creación de un marco de negociación política, del cual muchos hablan sin especificar qué entienden por ello. “Un referéndum pactado” , y ya, exige el secesionismo. Sin tener en cuenta que, en el constitucionalismo democrático de nuestros días los pactos no pueden contravenir el orden constitucional. Pueden abrir las puertas a su modificación, a su concreción, pero no a su no aplicación. No existen pactos contra contitutionem.

Tanto los partidos políticos del arco constitucional como las organizaciones de la sociedad civil no secesionistas o la ciudadanía que, pese a las dificultades, consigue hacer oír su voz, han expresado reiteradamente que fuera del marco constitucional no hay negociación posible. También, en numerosas ocasiones, han manifestado que sería deseable encontrar una solución a los problemas que el secesionismo ha provocado en Cataluña. Pero una solución que no fuera únicamente pensada para satisfacer al secesionismo, insaciable en sus finalidades y profundamente desleal en sus planteamientos. Este secesionismo no se va a contentar con “reformas”. En su avidez totalitaria, quiere mantener la hegemonía socioeconómica a través de un nuevo pacto político, prescindiendo de la mayoría social plural presente en Cataluña. Y vamos a ver cómo lo plantean en el País Vasco, con la reforma estatutaria que están iniciando.

¿Qué elementos puede tener en cuenta la “salida” de esta situación? Evidentemente, y en primerísimo lugar, la creación de un clima de normalidad en la aplicación de la Constitución y las leyes, comportando la exigencia de responsabilidades, las que cada uno tenga, a aquellas organizaciones, partidos y personas cuya actividad haya sido o sea ilegal. Ello no comporta únicamente la responsabilidad penal por comisión de delitos, que también, sino la responsabilidad por ilícitos administrativos o civiles, por los daños causados. Ya sé que con ello voy a “hacer amigos”. Pero no puedo dejar de tener en cuenta el daño que se ha causado a nuestra educación, a nuestra sanidad, a nuestra economía,… Sobre todo porque se ha causado para sostener un ilícito e ilegítimo proceso a la independencia en el que se han tergiversado los valores y se ha pretendido subvertir la esencia de la democracia. Varias generaciones de jóvenes han sufrido las consecuencias de tal modo que, en muchos casos, ya va a ser irreparable en su proyecto de vida. Han sido educados en el odio a lo no catalán, especialmente a lo español y ya me dirán Vds. cómo y de qué manera se va a poder contrarrestar todo ello.

Los cambios, cualquier cambio, en el sistema territorial, en la financiación, en las relaciones institucionales, han de hacerse tras una seria reflexión acerca de todo lo que está pasando. No es aceptable un “cambalache” relativo a “deje Vd. la independencia de lado” y vamos a ver qué le doy a cambio. Pasada esta situación, repito, ni fácil ni de corta duración en el tiempo, será necesario “repensar” cuáles de nuestras instituciones y cuáles de nuestras políticas han funcionado bien, cuáles han funcionado mal y cómo podemos enderezar lo que sea necesario cambiar o remover.

También es necesario señalar que hemos de tener en cuenta lo que supone nuestra integración en la Unión Europea y que ello sería bueno que tuviera una mejor acogida en el texto constitucional y en las leyes que desarrollen la relación interinstitucional multinivel. La inserción en la UE establece instrumentos de colaboración legislativa, ejecutiva y judicial que tendrían que obtener una mejor regulación en España, donde, por ejemplo, el mecanismo de alerta temprana es muy deficiente.

Claro que, todo ello, exige firmeza, generosidad y visión de Estado. Pues eso hay que reclamar a las fuerzas políticas. Firmeza para adoptar las medidas que sean necesarias. Generosidad para entender las necesidades reales, digo reales, no imaginadas, del otro. Visión de Estado para no volver a caer en unilateralismos y para terminar de construir aquello que con tantas dificultades comenzamos a edificar en 1978. Tenemos que lograr que esta situación de conflicto se supere y se transforme en una ventana de oportunidad para conseguirlo.