En nuestro sistema jurídico existen las leyes básicas. Son aquéllas, previstas en la Constitución, que regulan los principios que deben regir una determinada materia. Así, por ejemplo, el art. 149-1-30 CE atribuye al Estado la competencia para adoptar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE que regula el derecho a la educación; otro ejemplo, por poner dos materias muy “sensibles” al respecto, sería el del art. 149-1-16 CE, cuando se atribuye al Estado la competencia sobre las bases y coordinación general de la sanidad. Y, por entroncar con el caso a comentar sobre la sentencia del Tribunal Constitucional interpretando qué efectos dar a las leyes básicas, el art. 149-1-18 CE, atribuyendo al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.
También se garantiza, en nuestro sistema constitucional, mediante el art. 149.3, el principio de prevalencia de la legislación estatal sobre la autonómica en lo que la Constitución no atribuya a la exclusiva competencia de éstas.
De este modo se garantiza una de las técnicas básicas en los sistemas complejos (federales mayoritariamente, pero también en nuestro sistema autonómico) que es el de asegurar la solidaridad, la ausencia de privilegios y la igualdad general de derechos y obligaciones.
¿Qué deben comprender las bases? Es imposible dar una lista detallada de indicadores, porque ello va a estar en función de la materia afectada, pero sí existe, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional una constante: Las bases no deben detallar el régimen organizativo, puesto que ello es propio de las leyes que las desarrollen. De este modo se respeta el reparto de competencias entre los entes centrales y descentralizados, en nuestro caso, el Estado y las Comunidades Autónomas.
El problema que hemos tenido a lo largo de prácticamente toda la democracia es que ha existido una resistencia feroz por parte de determinadas Comunidades Autónomas a respetar las bases estatales, especialmente, aunque no únicamente, Cataluña y el País Vasco. En estas Comunidades se ha tergiversado el concepto, mediante una práctica legislativa que ha derivado en que los parlamentos autonómicos han estado legislando reiteradamente en forma contraria a las bases, confundiendo interesadamente el desarrollo de unos principios prefijados por el legislador estatal, con un desarrollo autóctono al margen del criterio general. Lo hemos visto en educación, en sanidad, en múltiples ámbitos competenciales que han precisado una continua atención por parte del Tribunal Constitucional ya que, como es lógico, los órganos del Estado han ido presentando recursos para intentar garantizar los principios constitucionales elementales que eran puestos en cuestión por la legislación autonómica de supuesto “desarrollo” de unas “bases” que se quedaban prácticamente sin efectos, porque las leyes autonómicas se las han ido saltando todas las veces que han podido. Es decir, si alguien no ha advertido de la posible anticonstitucionalidad del desarrollo legislativo realizado por la Comunidad Autónoma, y no se ha interpuesto conflicto de competencias, recurso de inconstitucionalidad o cuestión de inconstitucionalidad ante el TC, ahí han quedado los desarrollos, por más inconstitucionales que fueran.
Una sentencia del Tribunal Constitucional acerca de una cuestión que sería un tanto “trivial” al respecto (se trata de la regulación de un plazo de prescripción de faltas leves en los funcionarios) puede proporcionarnos un poco de luz sobre qué efectos deben tener las leyes básicas. Se trata de la Sentencia 204/2016 (BOE del 9 de enero de 2017) sobre una cuestión de inconstitucionalidad que le fue remitida al Tribunal Constitucional por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Bilbao, sobre el art. 89.2 de la Ley vasca 6/1989, de 6 de julio, reguladora de la Función pública vasca.
El juez de Bilbao le pregunta al TC si ese artículo contravenía el art. 97 de la Ley 7/2007, del Estatuto básico del empleado público (regulación derivada de la competencia estatal prevista en el art. 149-1-18 CE que antes he mencionado). La cuestión se fundamentaba en el hecho de que la norma estatal había previsto un plazo de prescripción de las faltas leves de seis meses mientras que la regulación autonómica lo había fijado en un mes. Como sea que la Ley vasca de la Función pública era de 1989, el procedimiento a utilizar tenía que ser, en principio y hasta ahora, el de la cuestión de inconstitucionalidad, ya que se trataba de una ley, que el juez de Bilbao tenía que aplicar en un pleito cuyo resultado dependía de la ley en cuestión y al tratarse de una norma con valor de ley, sólo podía ser planteada al TC mediante la cuestión de inconstitucionalidad. El proceso terminó con el rechazo de la cuestión de inconstitucionalidad, porque la regulación estatal sobre el plazo de prescripción se dictó en 2007, con posterioridad a la regulación autonómica de 1989, es decir, que ésta se adoptó sin que existieran bases estatales concretas al respecto, por lo que, a juicio del Tribunal Constitucional, el juez del caso podía aplicar directamente el plazo establecido en la ley estatal, inaplicando el establecido en la ley autonómica. Veamos cómo se llega a esa conclusión.
Hasta el presente, cada vez que el operador jurídico, normalmente el juez, se encontraba ante una regulación contradictoria entre una ley autonómica y una ley estatal, tenía que afrontar el conflicto normativo presentando una cuestión de inconstitucionalidad al TC, argumentar por qué entiende que existe contradicción entre ambas y esperar, para resolver el juicio a quo, a que el TC resuelva si tal contradicción existe. Ello es así porque, en principio, nuestro sistema constitucional se fundamenta en el control de constitucionalidad concentrado respecto de la ley. Es decir, que es el Tribunal Constitucional el único que puede declarar la inconstitucionalidad de una norma con valor ley, sea estatal o autonómica.
No es ésta la única manera que el Derecho Constitucional ofrece respecto del control del legislador. En Estados Unidos, lugar dónde surge el control de constitucionalidad, opera el llamado control difuso. Ello significa que el juez que cree que una ley, federal o estatal, no es constitucionalidad, no la aplica; ello implica que el juez del juzgado de al lado puede estimar que sí es constitucional y, en consecuencia, puede aplicarla. En Estados Unidos es mediante el sistema de recursos que finalmente el caso le puede llegar al Tribunal Supremo, quien decide ya erga omnes, es decir, que puede declarar, frente a todos, que la ley es contraria a la Constitución y ya nadie puede aplicarla.
Nuestra Constitución no opta más que parcialmente por este modelo, pues establece el control concentrado en el Tribunal Constitucional, sin que los jueces puedan, en principio, no aplicar las normas contrarias a la Constitución. Digo “en principio” por dos motivos.
El primero porque la propia Constitución obliga, en aplicación de su Disposición derogatoria, a no aplicar ninguna norma preconstitucional contraria a la Constitución, lo que ofrece un poder interpretativo al juez ordinario acerca de todo el ordenamiento jurídico existente al momento de la entrada en vigor de la Constitución de 1978. Ello es lógico, porque la Constitución no derogó todo el ordenamiento jurídico preconstitucional sino lo que hubiera de inconstitucional en el mismo. Sobre las normas pre-constitucionales, leyes incluidas, pues, existe un control de constitucionalidad difuso.
El segundo porque, como consecuencia del principio de sujeción de la Administración al Poder Judicial propio de todo Estado democrático de Derecho, el juez controla la legalidad y la constitucionalidad de las normas reglamentarias y declara la ilegalidad o anticonstitucionalidad de los decretos y otras normas del poder ejecutivo, o los inaplica, según proceda, como en el control de constitucionalidad difuso.
Así, aunque el control de constitucionalidad reside en España en un modelo de control de constitucionalidad concentrado, en el que sólo el TC puede establecer cuando se aplica o no una norma, tenemos también un sistema difuso, para la legislación pre-constitucional y las normas del ejecutivo sin valor de ley, en el que el juez del caso puede inaplicar la norma que crea, fundadamente, ilegal o inconstitucional.
Este es el contexto en el que debe entenderse la Sentencia 204/2016 del TC, cuando aborda los efectos de las leyes básicas y cómo pueden hacerlas efectivas los jueces ordinarios. Para ello utiliza el principio de prevalencia de la legislación estatal sobre la autonómica en todo lo que no sea competencia exclusiva de éstas, establecido por el art. 149.3 CE. Y es evidente que cuando existe competencia del Estado, constitucionalmente atribuida, sobre una materia, respecto de la legislación básica, las Comunidades Autónomas sólo la tienen sobre el desarrollo, es decir, que éstas no tienen competencia exclusiva sobre la materia en la que el Estado tiene constitucionalmente reservadas las bases.
Hasta esa sentencia, el TC consideraba que ese principio no podía tener otra aplicación más que a través del control de constitucionalidad, mediante el planteamiento de un conflicto de competencias (cuando la norma es de carácter reglamentario) o un recurso o cuestión de inconstitucionalidad (sobre normas con valor de ley). Pero en la Sentencia sobre la Ley de la Función pública vasca, el TC declara que, tratándose de una inconstitucionalidad sobrevenida, “Este es uno de los casos en los que la aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal no determina la derogación de la norma autonómica ni ha de conducir a su nulidad por inconstitucionalidad sobrevenida, sino que puede resolverse inaplicando la ley autonómica por considerar prevalente la posterior legislación básica estatal”.
Consecuencia: Es posible el control difuso, en aplicación del principio de prevalencia de la legislación estatal sobre la autonómica establecido en el art. 149.3 CE cuando se dan estos requisitos:
- El juez ordinario aprecie razonadamente la contradicción entre ambas normas, la autonómica y la estatal.
- Exista inconstitucionalidad sobrevenida, es decir, que las bases estatales se hayan aprobado con posterioridad a la regulación autonómica.
A tenor, pues, de esta sentencia, si la contradicción aparece en la contraposición entre normas autonómicas que se han adoptado con posterioridad a la aprobación de las bases estatales, debe entrar en acción el control de constitucionalidad concentrado, es decir, el planteamiento, según proceda, del conflicto de competencias, el recurso o la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Por el contrario, el juez ordinario no tiene que aplicar las normas autonómicas que sean contrarias a la normativa básica estatal, cuando la normativa básica estatal se adopte con posterioridad a la legislación autonómica. No hace falta, pues, que plantee la cuestión de constitucionalidad ante el TC al respecto. Las bases estatales producen, en estos casos, efecto directo en el conjunto del ordenamiento jurídico. De ahí que proceda, en estos casos, el control difuso por parte del juez que entienda del caso concreto.
Lo cual nos indica que puede existir un modo de reversión de los excesos que la “legislación de [no] desarrollo” ha efectuado en múltiples ámbitos que repercuten directamente en la igualdad de derechos, en la solidaridad, o en la interdicción de privilegios. La Constitución, tal como nos muestra el Tribunal Constitucional, proporciona los debidos instrumentos para ello. La adopción de nuevas bases, garantizadas mediante el control difuso, constituye una buena técnica para ello.
Sitges (Barcelona) a 10 de agosto de 2017
Publicado en elCatalan.es http://www.elcatalan.es/legislacion-basica-estatal-reversion-los-excesos-autonomicos/
teresa freixes 