¿REFORMAR LA CONSTITUCIÓN? – II La reforma constitucional en España

Hoy no tendría que escribir sobre la reforma constitucional puesto que los acontecimientos se precipitan, como el Gatopardo en Lampedusa, y han dejado a algunos próceres de Donnafugata a los pies de los caballos.

Me refiero al NO que la CUP ha arrojado sobre la investidura de Mas como President de la Generalitat. A bote pronto, parece que el análisis de tal negativa sería el tema mejor situado, por el interés que va a generar, presintiendo que los defenestrados intentarán, a la gatopardiana manera, que todo cambie para que todo siga igual. Al menos hasta ahora, algunos presumían de ser terriblemente astutos. Y Sicilia y Cataluña, tan lejos y tan cerca, cuentan con elementos comunes casi desde la noche de los tiempos.

A la espera, pues, del vals en el Patio de los naranjos, como la Generalitat no es el Liceu y no tiene un Salón de los espejos de deslizantes suelos, sería excesivamente prematuro en este momento aventurar los traspiés y volteretas que la danza, en el pétreo y áspero patio toronjil, va a producir. Así que creo que es más conveniente continuar con la reflexión iniciada hace unos días acerca de la ya más que posible reforma de la Constitución española de 1978.

Digo que es más que posible, porque en varios medios de comunicación se aventura la idea de que quizás sería posible una legislatura corta en la que, además de reformas puntuales, se fraguara una reforma constitucional, como ejes del acuerdo al que se tendría que llegar para la formación, en España, de un gobierno dotado de cierta estabilidad.

Sin entrar en cómo se plantearían, de haberlos, tales acuerdos, pues tendríamos que situarnos en un escenario que contara con actores poco habituados a actuar conjuntamente ante el público (los pactos a hurtadillas sí que se han venido sucediendo en los últimos años, algunos con un éxito tan memorable como el que, con nocturnidad y alevosía, reforzó el alumbramiento del Estatut de 2006) es importante tener en cuenta que, en este caso, en el caso de una reforma constitucional, los procedimientos son mucho más importantes de lo que parecen a simple vista.

Dos son los procedimientos que la Constitución prevé al respecto. Y hay que utilizar uno u otro según lo que se quiera reformar. Como en todo procedimiento, hay que determinar quién puede iniciarlo, cómo se tramita esa iniciativa y cómo se toma la decisión que lo culmina.

Con relación a la iniciativa, es irrelevante, al menos en el primer planteamiento, el contenido de la reforma. Puede corresponder al Gobierno, al Congreso, al Senado y a los parlamentos autonómicos. En el caso del Gobierno, deberá ser acordada en Consejo de Ministros; aquí hay que señalar que se reformó la Ley del Consejo de Estado para que éste dictaminara la reforma que pudiera proponer el Gobierno, para que la reforma o revisión constitucional se fundamentara también en elementos técnicos y no constituyera una mera decisión política. El Congreso y el Senado regulan cómo ejercerla en sus respectivos Reglamentos. Así, en el caso del Congreso, la propuesta deberá ser suscrita por dos grupos parlamentarios o por una quinta parte de los diputados y se tramitará como proposición de ley. En el caso del Senado la iniciativa tiene que estar firmada por 50 senadores que no pertenezcan a un mismo grupo parlamentario. En ambos casos, al tratarse de una proposición parlamentaria, la propuesta deberá ser sometida a una toma en consideración (debate de totalidad en el que se decide por mayoría si se tramita o no la propuesta). Si la propuesta proviene de un parlamento autonómico, se tramitarán como las proposiciones de ley, con la singularidad de que una delegación del mismo podrá defender la propuesta ante el pleno del Congreso.

Ahora bien, ya se trate de iniciativa del Gobierno, del Congreso o del Senado o de un parlamento autonómico, cuando se proponga una revisión total o una reforma que afecte al Título Preliminar (que contiene los principios básicos del orden constitucional), la sección primera del Capítulo 2 del Título 1 (donde se encuentran los derechos más protegidos jurídicamente) o al Título II (que regula la Corona), deberá realizarse un debate de totalidad, para adoptar el principio de la reforma, que deberá ser aprobada por los 2/3 de cada Cámara.

Complicadillo de entender… Pero es el trámite de la iniciativa que la Constitución y los reglamentos de las cámaras establecen. Nótese, además, que no está previsto que la reforma constitucional pueda iniciarse mediante la iniciativa legislativa popular (que implicaría la recogida de al menos 500.000 firmas acreditadas respaldando la propuesta), ya que la Constitución no incluye esta iniciativa entre las de reforma constitucional. En el fondo, lo que la Constitución parece buscar es un amplio consenso político ya desde el mismo momento de la iniciativa, cuando ésta es parlamentaria. Se ve claramente que, aunque un grupo parlamentario tuviera la mayoría absoluta o, incluso, una mayoría reforzada, en cualquiera de las cámaras, tal grupo pocas veces llevaría la iniciativa, puesto que se trataría del partido gubernamental y, en este caso, lo más lógico es que la iniciativa proviniera del Gobierno; y si no tuviera el número de diputados necesario para tener garantizada la propuesta, se necesitaría que la pactara con otro, para contar con dos grupos como mínimo. También es necesario señalar que, si la iniciativa proviene del Gobierno, en este caso, nos encontramos con una propuesta unilateral que no garantiza que la reforma concite los acuerdos necesarios para un buen resultado final. Quizás ello explique un tanto el fracaso de la reforma constitucional que el Partido Socialista llevaba en el programa electoral en 2004 y que no pasó más allá del Dictamen del Consejo de Estado.

No voy a entrar en la descripción del trámite parlamentario, con la formación de la ponencia y comisión en cada cámara, ni en la tramitación de las enmiendas, que sería muy prolijo y que no es esencial para el fondo de lo que quiero transmitir en este momento. Iré directamente a lo que importa, es decir, a los acuerdos que se precisan en cada cámara para que la reforma sea aprobada y ello depende, otra vez, de lo que se quiera reformar. Distinguiremos entre lo que denominaré procedimiento simplificado (aunque no sea tan sencillo como el nombre indica) y procedimiento reforzado (por las dificultades añadidas que conlleva).

El procedimiento simplificado, para cualquier reforma que no sea una revisión total o que afecte las partes de la Constitución que antes he señalado como propias del procedimiento reforzado, va a exigir un acuerdo, en la votación final, por mayoría de 3/5, en cada cámara. Si no hubiera acuerdo entre ambas, es decir, que no se hubieran obtenido tales mayorías, que implican, como puede fácilmente deducirse, un amplio consenso, se intentará obtener mediante la creación de una comisión paritaria de diputados y senadores, que presentará un texto a cada una de las cámaras, las cuales deberán adoptarlo por la misma mayoría de 3/5. Si tampoco ello desbloqueara la situación, siempre que el texto hubiera obtenido la mayoría absoluta en el Senado, podría aprobar la reforma el Congreso por mayoría de 2/3. Si ello no se obtiene, la reforma decae y no se puede culminar. Si se aprueba, una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras, puede solicitar, en el plazo de 15 días, la realización de un referéndum para que la reforma sea ratificada, es decir, que se trataría de un referéndum vinculante. Mediante este procedimiento se han realizado dos reformas constitucionales. Una para permitir el sufragio pasivo para los extranjeros, sometido a la regla de la reciprocidad, que era necesario establecer para poder ratificar el Tratado de Maastricht, estableciendo así la posibilidad de que los extranjeros nacionales de un Estado miembro de la UE pudieran ser elegibles en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales (el derecho al sufragio activo ya estaba previsto en la Constitución, también bajo el principio de reciprocidad). La otra para introducir en la Constitución la denominada “regla de oro”, obligando al respecto del equilibrio presupuestario a todas las administraciones públicas internas, también como consecuencia de lo exigido en el correspondiente tratado (intergubernamental) europeo. En ningún caso se realizó referéndum.

El procedimiento reforzado implica que, una vez adoptado el principio de la reforma en la votación que tenga lugar en cada cámara, por mayoría de 2/3, las Cortes deberán disolverse inmediatamente dando paso a la celebración de nuevas elecciones. Aquí hay que señalar que podríamos evitar la realización de elección tras elección, rompiendo una legislatura, si se hiciera coincidir la votación del principio de la reforma con la finalización de la misma, pues ninguna disposición constitucional o legal impide que ello pueda hacerse así. Las nuevas cámaras que queden elegidas deberán ratificar la decisión y, tras la correspondiente tramitación de la propuesta, para que la reforma constitucional quede aprobada, serán necesarios, otra vez, los 2/3 de cada cámara. No está previsto, en este caso, que si las cámaras no están de acuerdo se forme una comisión de desbloqueo, así que, o las dos cámaras dan 2/3 de votos afirmativos a la reforma o la reforma decae. Si las dos cámaras votan favorablemente, con esa mayoría reforzada, la reforma de la Constitución, será necesario que el pueblo español la ratifique en referéndum. En este caso, siempre es necesario el referéndum y no es necesario que lo soliciten los miembros de las cámaras. Como se trata, también, de un referéndum de ratificación, estamos asimismo ante un referéndum vinculante. Este procedimiento no se ha aplicado nunca todavía.

También hay que señalar que no se puede realizar la reforma constitucional en tiempo de guerra o cuando estén vigentes un estado de alarma, excepción o sitio.

Dos son los aspectos que, a mi juicio, deben resaltarse en todo lo que afecte a la reforma o revisión constitucional. Por una parte, la formación de acuerdos o consensos. Por otra parte, en su caso, la realización del referéndum.

Dejando a un lado los temas de oportunidad (muy manidos, como por ejemplo, la idea de que cada generación tendría que ratificar su propia Constitución, que fue una idea de Jefferson que nunca se ha puesto en práctica por carecer de fundamento objetivo y ser un mantra del populismo), sería necesario reflexionar sobre cómo organizar el acuerdo o consenso para llevar a buen puerto cualquiera de los dos tipos de reforma, la simplificada o la reforzada.

Ya la propia iniciativa de reforma constitucional parece indicar que sería necesario comenzar con un acuerdo que fuera más allá de una decisión tomada en un solo partido político, por más que éste tuviera una gran mayoría parlamentaria. Parece indicarlo, porque de otro modo no se entiende por qué, cuando la iniciativa es parlamentaria se precisan como mínimo dos grupos para ejercerla en Congreso o Senado o que en el Congreso se cuente con 1/5 de los diputados y por qué, en la iniciativa parlamentaria o gubernamental, se necesitan mayorías muy reforzadas en la votación final (3/5 o 2/3, según cada tipo de reforma). Seguramente aquí se ve la influencia que tuvo en nuestros constituyentes el propio funcionamiento consensuado que jalonó la elaboración de la Constitución misma. En realidad, si tenemos en cuenta lo sucedido durante la transición, el consenso no se limitó a los grandes partidos, que evidentemente sí estuvieron en él, sino que se extendió a otras fuerzas políticas, como el Partido Comunista o los nacionalismos periféricos, para integrarlas en el sistema democrático.

Sería bueno, en mi modesta opinión, aunque no fuera numéricamente indispensable que, si vamos hacia una reforma constitucional, se intentaran consensos amplios, que hicieran posible aquel principio no escrito, pero que tiene su lógica, de que la reforma constitucional fundamentaría mejor su legitimidad si fuera fruto de un consenso similar al que existió en la adopción del texto primigenio. Y ello desde el principio, incluso cuando se tratara de una reforma de iniciativa gubernamental (aviso a navegantes, puesto que en el contexto actual no se sabe cómo puede ello comenzar o terminar si, también en España, se repiten las elecciones). Hay que señalar aquí que, para tales casos, el Consejo de Estado, cuando se pronunció sobre la non nata reforma constitucional antes citada, proporcionó una serie de orientaciones:

«a) que los cambios a introducir respondan a demandas consistentes y que busquen resolver problemas o insuficiencias ampliamente reconocidas; b) que sean limitados y prudentes para no alterar el equilibrio en el que se sustenta el texto constitucional; c) que las alternativas propuestas hayan sido suficientemente maduradas y sean consecuencia de un diálogo sostenido y sereno entre las fuerzas políticas y con la sociedad; d) que se genere en torno a las modificaciones un consenso asimilable al que concitó el texto que se quiere reformar; y, en fin, como no puede ser de otro modo, es condición imprescindible que las reformas se lleven a cabo respetando escrupulosamente los mecanismos establecidos en la Constitución, pues el respeto a las reglas y a los procedimientos prefigurados forma parte de la esencia misma de la democracia» (El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (coords.), Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006).

Las mayorías que se exigen en las votaciones finales también responden a esa idea de consenso, con la finalidad de que obtenga un texto constitucional de integración (en el sentido de Hesse, Smend o Häberle, que ya fue prefigurado por Stuart Mill o Rousseau y también reclamado por Bobbio) y que no se trate de la imposición de una mayoría numérica, por más que el utilitarismo subyacente a la regla de la mayoría (en el sentido de Schmitt) haga que algunos consideren a esta última como única fuente de legitimación en la toma de decisión. Las lecciones aprendidas a través de la experiencia habida en los sistemas que condujeron a la Segunda Guerra Mundial no pueden ser olvidadas.

Por ello, porque el consenso es necesario, no podemos dejar que la reforma constitucional sea bandera de nadie, pues ha de serlo de todos, si no queremos vernos abocados nuevamente a un fracaso que, esta vez por repetido, dejaría heridas mucho más profundas que el anterior. Quizás se preguntarán a qué me refiero. Me refiero al fracaso de la reforma intentada en 2004, por decisión de un único partido político, que se cerró en falso por la falta de un consenso que muchos atribuyen a la decisión tomada entre el PSOE y Convergencia para aprobar un Estatuto de Autonomía de Cataluña que rebasaba ampliamente, en su primera redacción, el marco constitucional. Seguramente, aquellos polvos han contribuido a traernos estos lodos en los que nos movemos en el momento presente, cuando amplias fracturas políticas y sociales se erigen en obstáculos, que algunos consideran insalvables y que impiden generar acuerdos amplios que impongan la racionalidad en nuestro sistema político. Una racionalidad que se manifiesta como absolutamente necesaria, a menos que volvamos a caer en la aplicación matemática de la regla de la mayoría una y otra vez, sin que podamos generar los acuerdos amplios, racionales y fundamentados, que nos permitan recuperar el sosiego social y político.

Además, el amplio consenso que precisa la aprobación parlamentaria de la reforma constitucional, va unido a la exigencia del referéndum en la revisión o reforma reforzada de la Constitución, puesto que el acuerdo no sólo atañe a una gran mayoría parlamentaria. El mismo pueblo español debe estar mayoritariamente a favor del contenido de la reforma. Y, si me apuran, también en el caso de la reforma simplificada, ya que sólo con la petición de una décima parte de los miembros del Congreso o del Senado, se impone a su vez la realización del referéndum. En ambos casos, tratándose de un referéndum vinculante, o el consenso ha sido amplio y puede ser suficientemente explicado y razonado, o el populismo, tan de moda también en nuestros tiempos, puede dar al traste con todo el proceso de reforma. Lo malo es que no sólo se iría al traste la reforma constitucional…

Barcelona, 4 de enero de 2016.

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