¿REFORMAR LA CONSTITUCIÓN? I- La reforma constitucional en los Estados miembros de la Unión Europea

Es posible que, en los próximos días o semanas, la reforma constitucional sea moneda de cambio entre los partidos políticos, en aras de los posibles pactos que, en uno u otro sentido, puedan irse fraguando, matemáticamente hablando, para conseguir que alguien, no sabemos quién todavía, pueda obtener los votos necesarios, en primera, segunda, tercera o enésima opción, para ser Presidente del Gobierno de España. En aras de clarificar un tanto esta cuestión, es necesario tener presentes ciertas consideraciones previas. Unas, dirigidas a reflexionar sobre el procedimiento que hay que seguir para poder reformar la Constitución, enmarcándolo en el constitucionalismo de nuestro entorno, no fuera el caso de que alguien creyera que respetar los procedimientos legalmente establecidos constituye un fenómeno paranormal propio de galaxias lejanas. Otras, respecto de qué podría suponer, en el ámbito de la política actual, aquí y ahora, la cultura del consenso, derivada del constitucionalismo de integración que facilitó la consolidación de las democracias europeas de norte a sur y de este a oeste. También sería necesario reflexionar acerca qué tipo de metodología de trabajo podría facilitar que la reforma diera un resultado positivo y no constituyera una nueva fuente de divisiones y proporcionara acuerdos que evitaran que la reforma se transformara en una lanza arrojadiza que ahondara, ella también, en las fisuras que se han abierto en la política española durante los últimos años.

Para ello puede resultar útil analizar cuándo es, objetivamente, necesario reformar la Constitución y, también, averiguar qué significa la reforma constitucional en los países de nuestro entorno. Siguiendo el lema “la verdad nos hará libres”, pienso que es bueno alejarse de las pasiones momentáneas para, elevando un tanto el vuelo, introducir elementos de reflexión que puedan incidir en nuestras valoraciones.

En aras de tal propósito, es necesario recordar varios postulados “clásicos” de la interpretación jurídica. Ya sé que algunos me dirán que son propios de la “vieja política”, pero les responderé que si la “nueva política” no se asienta en postulados racionales y contrastados, los “experimentos” pueden derivar en problemas mayores que los que se trataba de resolver.  Así que no me voy a privar de recordar que a la interpretación legal se le exige que adapte el Derecho a las necesidades de la vida social para hacerlo más adecuado a ésta, porque el Derecho constituye un fenómeno cambiante o dinámico, no estático. La dinamicidad, por consiguiente, comporta que la interpretación constitucional, como toda interpretación jurídica, se inserte en la realidad social. De este modo, mientras la interpretación sea suficiente para realizar la adaptación de la Constitución a las necesidades sociales, no es necesario desencadenar los mecanismos legales de reforma constitucional y la reforma sólo será necesaria cuando con la interpretación no se consigan los objetivos finales de adecuación entre Derecho y sociedad.

Es necesario también remarcar que en las constituciones subsisten elementos estrictamente unidos a los problemas políticos y al funcionamiento de las estructuras sociopolíticas, los cuales evolucionan y cambian en dependencia de múltiples factores. El Derecho Constitucional, en este sentido, está sujeto a una mudanza de paradigmas explicativos que hay que saber determinar en cada momento histórico porque no todos sirven en todo momento. Además, el carácter integrador de la Constitución permite que se puedan prever distintas materializaciones en su concreción legislativa y las distintas políticas públicas que, en los sistemas democráticos, derivan de una misma Constitución, evidenciando una significativa muestra de la no existencia de una única respuesta constitucionalmente válida.

Sentado, pues, el principio de que si es posible interpretar los preceptos constitucionales, para adaptarlos a las necesidades sociales, sin desnaturalizarlos, no es necesario reformar la Constitución, también hay que afirmar el principio contrario, es decir, que si se llega a la conclusión de que tal interpretación no es posible, se impone la necesidad de reformarla.

¿Cómo se realiza la reforma constitucional en el constitucionalismo democrático? Sin entrar en el caso de la adopción de enmiendas a la Constitución de los Estados Unidos, que responde a la naturaleza del sistema jurídico por ella creado, y tampoco en el del Reino Unido que, también por su propia naturaleza, está dotado de una Constitución compleja y flexible desde que allá por 1215 fuera adoptada la Carta Magna, lo que he hecho es ver en qué forma abordan la reforma constitucional los Estados miembros de la Unión Europea, que es donde se inserta, en forma multinivel, nuestro sistema constitucional. Veamos.

En el marco de la Unión Europea, cuentan con un procedimiento que implique que la reforma sea adoptada mediante mayorías parlamentarias reforzadas (normalmente 2/3) en dos cámaras sucesivas (con disolución de la cámara que decide realizar la reforma y subsiguientes elecciones), Bélgica, Dinamarca, Estonia, Holanda y Suecia. Grecia también si en la primera votación de las cámaras no se llega a los 3/5 pero sí a la mayoría absoluta. En otros Estados se requieren dos votaciones (siempre con mayorías reforzadas) en sucesivos períodos de sesiones de las cámaras o dejando un período de “reflexión” entre una y otra votación; es el caso de Finlandia, Italia, Lituania, Luxemburgo y Polonia (en este último caso el período de carencia se sitúa entre el trámite de la reforma en la cámara baja y en la cámara alta).

Estos procedimientos rígidos, con mayorías reforzadas, y que implican, además, la disolución de la cámara ¿han impedido la reforma constitucional? Clara y rotundamente no. La de Bélgica ha sido reformada más de 70 veces desde que, en 1994 se adoptó la Constitución vigente; a lo largo de su historia constitucional reciente, además, Bélgica ha pasado por seis “Reformas de Estado” dirigidas a la federalización del país. La de los Países Bajos, que entró en vigor en 1983, ha pasado por una media docena de reformas. En Grecia, cuya Constitución data de 1975 se han hecho reformas específicas y una revisión general en 2001.

Tampoco ha sido un obstáculo a la reforma constitucional el procedimiento que exige la existencia de dos votaciones o diversas lecturas con un “período de reflexión” entre ambas (siempre con mayorías reforzadas). Numerosas modificaciones ha tenido la Constitución de Finlandia, vigente desde el año 2000, reuniendo diversos instrumentos que se habían venido adoptando desde 1919, especialmente para adaptarse a la integración en la Unión Europea. También la de Luxemburgo, que data de 1868. Lo mismo ha sucedido en Italia, desde 1948. También ha tenido modificaciones la Constitución de Lituania, aprobada en 1992 y la de Polonia, adoptada en 1997, que ha sido modificada en 2006 para integrar la orden de detención europea. En el caso de Bulgaria, cuya Constitución vigente se aprobó en 1991 y ha sido reformada varias veces, cuando la reforma afecta a temas substanciales o a la totalidad de la Constitución se forma una Gran Asamblea Nacional, elegida específicamente para ello, que decide, también con varias lecturas, por mayoría de 2/3.

Otros Estados miembros de la UE, como Alemania, cuya Constitución actual data de 1949, aunque ha sido profusamente reformada, exigen mayorías amplias en ambas cámaras (2/3 en este caso). En Chequia, la Constitución de 1992, requiere los 3/5, el mismo porcentaje que se requiere en Francia. En Chipre, cuya Constitución data de 1960, 2/3 de los diputados griegos y 2/3 de los diputados turcos. En Eslovaquia y Eslovenia, la Constitución, respectivamente de 1991 y 1992, así como en Portugal, con la Constitución de 1976, fuertemente revisada, se requieren 2/3 de todos los miembros del Parlamento.

Hay que señalar, en este punto, que la exigencia de mayorías reforzadas, responde al carácter integrador que han de tener las Constituciones, resultado de amplios acuerdos o consensos en el constitucionalismo democrático posterior a la 2ª Guerra Mundial. No basta casi nunca con la mayoría de las cámaras; se requieren 2/3 o 3/5 para que el texto resultante represente a una amplia mayoría de la sociedad que se va a regir por esa Constitución.

Desde otro orden de consideraciones, también hay que señalar que no siempre se exige un referéndum para aprobar la reforma constitucional. Se suele vincular el referéndum a las reformas sobre aspectos substanciales del sistema político, sin que se trate de un requisito exigible en todo caso. Es el caso de Austria, cuya Constitución, que proviene de 1920 y fue reestablecida en 1945, exige referéndum cuando la reforma afecte a la democracia, la división de poderes, la forma republicana, el federalismo y la salvaguardia de las libertades. También lo tienen previsto en la Constitución de Dinamarca de 1953 (deriva de la de 1849, varias veces reformada), 6 meses después de la aprobación parlamentaria y debe ser aprobado por mayoría de electores siempre que vote el 40% del censo. Asimismo en Eslovenia, cuya Constitución vigente data de 1991,  tras la aprobación parlamentaria, si lo piden 30 diputados, y debe participar la mayoría del censo, obteniendo el voto favorable de la mayoría de participantes. Francia, que realiza la reforma de la Constitución de 1958 aprobando leyes constitucionales por 3/5 en cada Cámara, también debe realizar un referéndum. Irlanda, cuya Constitución data de 1937 y ha sido reformada más de 20 veces, también realiza un referéndum en el que haya votado a favor 1/3 del censo. En Italia el referéndum no es necesario si en la segunda votación se ha obtenido una mayoría de 2/3 en cada Cámara. En Letonia, con la Constitución de 1992, el referéndum sólo se exige cuando la reforma afecta a unas partes determinadas de la misma y han de votar afirmativamente al menos la mitad del electorado. Lo mismo sucede para la reforma de la Constitución de Lituania, también de 1992, si bien en este caso la mayoría de votos afirmativos ha de ser ¾ partes del censo. También en Polonia, donde han de decidir la mayoría de votantes. Luxemburgo sólo prevé el referéndum si, antes de la segunda votación de la reforma lo solicitan ¼ parte de los miembros de la cámara y 5.000 electores válidamente inscritos; en tal caso, si la mayoría de los sufragios válidos son favorables a la reforma, no se realiza la segunda lectura y votación, dándose por aprobada la reforma constitucional. Malta, con una Constitución que data de 1964 y cuenta con numerosas reformas, prevé el referéndum si no se han obtenido 2/3 en la votación parlamentaria, pero sí se hubieran alcanzados los 3/3 y el Presidente de la República está de acuerdo; en tal caso se necesita la aprobación de la mayoría de los electores. En el caso de Rumanía, cuya Constitución vigente es de 1991, cuando no se alcancen los 2/3 en cada cámara, se organiza una sesión de mediación conjunta que, si obtiene ¾ partes de los votos afirmativos, da paso a un referéndum. Estonia, cuya Constitución vigente es de 1992, cuenta con tres procedimientos de reforma, uno de los cuales es la de aprobación de una Ley de reforma constitucional mediante un referéndum (de los otros dos, uno de ellos, como hemos señalado, exige la disolución de la cámara y el otro es la reforma parlamentaria de urgencia). En el resto de países la reforma constitucional no exige referéndum. Ello no implica que no pueda realizarse, salvo en el caso de Alemania, cuya Constitución no prevé la realización de referéndums federales, pues todavía les recuerdan demasiado a los realizados en el período nacionalsocialista.

Otra cuestión importante, en relación con la reforma constitucional es si existen o no cláusulas de intangibilidad, es decir, si las Constituciones prohíben que se reformen determinadas cuestiones. Estas cláusulas, que no existen en todos los Estados miembros de la UE, pero que no constituyen previsiones excepcionales puesto que bastantes Estados cuentan con ellas, afectan a lo que en cada país se considere como núcleo intangible, que debe ser preservado salvo ruptura del sistema. Así, en Alemania no se puede suprimir el federalismo, ni la participación de los Lander en la elaboración de la legislación ni los principios de los arts. 1 (protección de dignidad humana y sujeción de los poderes públicos a los derechos fundamentales) y 20 (los fundamentos del orden estatal, como el federalismo, la democracia o el Estado de Derecho y el derecho de resistencia contra cualquiera que intentare destruirlos). En la República Checa, desde la Constitución de 1992, que ha sido reformada en varias ocasiones, son intangibles los principios del Estado democrático y la separación de poderes. En Chipre, según la Constitución de 1960, no se pueden reformar la forma republicana, el sistema presidencial con un presidente griego y un vicepresidente turco, el principio de la doble comunidad y el principio de separación de poderes. Francia e Italia tienen a la República como cláusula de intangibilidad, En Grecia lo son la república parlamentaria, la protección del valor humano, la igualdad ante la ley para los helenos, la prohibición de títulos nobiliarios, el libre desarrollo de la personalidad, la división de poderes y una larga lista de derechos. En Rumanía la indivisibilidad territorial, la república, la independencia de la justicia, el pluralismo político y la lengua oficial, sin que se puedan suprimir los derechos o sus garantías.

La reforma de la Constituciones, pues, no se improvisa ni se hace de cualquier manera. Estas reformas se han venido realizando en los Estados miembros de la UE siguiendo los procedimientos constitucionalmente establecidos para ello en cada país y respetando, en su caso, las cláusulas de intangibilidad. En unos países, como Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, la reforma es muy frecuente (salvo Francia e Italia, se trata, en estos casos, de Constituciones muy antiguas). En otros el número de reformas ha sido menor y muchas derivan de la adaptación de la Constitución al proceso de integración europea, especialmente, aunque no sólo, en los países de Europa del Este. Se podría decir que únicamente en Hungría la Constitución en vigor no ha sido todavía modificada, pero se trata de una Constitución aprobada en 2011 sin consensuar con la oposición y que ha provocado serios conflictos en diversos ámbitos, no sólo internos, sino respecto de la propia relación de Hungría con la Unión Europea. No se aprecia, en consecuencia, que las Constituciones sean normas petrificantes del sistema jurídico, sino que, a través de distintos mecanismos de reforma que ellas mismas prevén, se van adaptando a las necesidades sociales y las nuevas realidades.

¿Por qué, entonces, se afirma, desde determinados sectores, que el procedimiento de reforma que tiene establecido la Constitución española, por su propia naturaleza, es de imposible realización? Dejaré para la próxima ocasión el análisis de esta cuestión.

Lleida – L’Ametlla del Vallès, 26-30 de diciembre de 2015.

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